|
财政部发布的《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》（财金〔2014〕113号，以下简称“113号文”）第十条规定：“政府或其指定的有关职能部门或事业单位可作为项目实施机构，负责项目准备、采购、监管和移交等工作。”显然，项目实施机构是PPP项目中代表政府方的主体，是公权力的代表。不同于宏观引领和规范PPP操作的政府和社会资本合作（PPP）中心，项目实施机构就像人大代表为民代言并履行职责一样，代表并维护着政府方的利益，同时履行相应职责。因此，项目实施机构是政府方的“代言人”，是不容忽视的PPP项目的主体之一。 “代言人”的导师——PPP中心 1.借鉴国外经验，在财政部设立PPP中心 第二十一届APEC 财长会联合声明指出“PPP 中心是提高PPP项目政府实施能力的有用工具”，并表示“欢迎在中国财政部内成立PPP 中心，作为示范中心促进PPP 项目开发和政府机构建设”[1]。2014年12月，政府和社会资本合作中心即PPP中心正式获批，主要承担PPP工作的政策研究、咨询培训、信息统计和国际交流等职责。PPP中心的成立，将为进一步推进PPP工作提供必要的技术支撑和组织保障，更好的促进PPP规范健康发展。 研究国外的PPP中心，在国家层面设置PPP中心主要有两种方式:设立于财政部和独立于财政部。国外成功运行的PPP 中心大多属于前者，因为这样有利于将PPP与其他财政支出、政府债务等统筹管理。[2] 例如，英国的PFI活动是由伙伴关系组织（Partnership UK）主导，其中私人占51%股份，财政部和苏格兰主管部门分别占44%和5%；澳大利亚最初是各州自行开展，2008年后，由国家设立澳基础设施专门机构（Infrastructure Australia，简称IAU）。 2.无论国家地方，PPP中心职能都是指导协调 如果把项目实施机构比作“人大代表”，那PPP中心就好比是“全国人民代表大会”，行使制定PPP相关政策、监督PPP项目开展的职权，协调各机构工作，宏观指导PPP。 有了“全国人民代表大会”，自然也会出现“地方各级人民代表大会”，也就是地方PPP中心。地方层面是否设立PPP 中心，很大程度取决于本国政府的经济规模与结构以及投资决策权的下放程度。[2]据报道，湖北省荆门市在2015年6月份率先成立了全省首家PPP中心，借该“有形之手”推进PPP应用；而海口市也在11月中旬成立了PPP管理中心，承担PPP项目管理、分析评价、部门预算项目评审、部门预算绩效评价等职责。由此可见，地方PPP中心职能类似国家PPP中心，也是统筹指导PPP项目，这区别于“代言人”具体实施项目的职能。因此，PPP中心一般不担任PPP项目的实施机构。 “代言人”的遴选——指定政府性质机构担任 1.一个项目，一个“代言人” 根据政策文件和政府规定，实施机构确实是每个项目成立一个，一般是根据项目的类型指定相应行业主管部门或其授权机构来担任。例如，某公路PPP项目指定交通运输局担任项目实施机构，某电子产业园区PPP项目指定当地管理委员会来担任。因此，虽然每个项目都会有一个实施机构，但通常只是相当于将项目分配给不同的部门。这样由相关行业的部门或具有管理经验的行政部门来负责项目具体实施，不但不会造成机构重迭，反而会更有利于项目的高效运作。 2.错选“代言人”，PPP项目功亏一篑 2015年9月29日，财政部正式发布《关于公布第二批政府和社会资本合作示范项目的通知》（财金[2015]109号）。随着政府运作PPP热情的高涨，本次申报项目达780个之多，但最后能冲破层层关卡进入榜单的仅有206个。据评审专家反映，有近1/3的项目在第一阶段的定性筛选中就被淘汰出局，重要原因就是项目确定的实施机构主体不符合规范。“代言人”的选举没有受到重视，被许多项目想当然的定了人选。千里之堤，毁于蚁穴， 多少个PPP巍峨长堤因此轰然倒塌。 “113号文“已明确指出”代言人“是政府或其指定的有关职能部门或事业单位。但是由于我国长期政企不分，大量基建项目前期工作由国有企业承担，所以在PPP项目运作时，地方政府仍习惯性交给了国有企业，完全忽视了文件中的规定。再者，还有不少项目实施方案中载明由融资平台作为政府方代表与中选社会资本签订PPP项目合同。对此，评审专家一律以政府主体不合规对项目予以了否定。 因此，编制项目实施方案时一定要注意，项目实施机构应该由具有公权力代表资格的政府机构出任。例如，在第二批示范项目六盘水市综合管廊项目中，六盘水市政府授权六盘水市住房和城乡建设局担任该项目实施机构。 “代言人”的职责——贯穿全阶段 “代言人”选举完之后，就该走马上任，履行职责，负责项目准备、采购、监管和移交等工作。根据“113号文”中的相关规定，对项目实施机构在各个阶段的职责总结如下。 1.项目准备阶段 在项目准备阶段，项目实施机构首先应组织编制项目实施方案，依次介绍项目概况、风险分配基本框架、项目运作方式、交易结构、合同体系、监管架构和项目采购方式选择七部分内容。 项目实施方案编制完成后，财政部门（政府和社会资本合作中心）应对其进行物有所值和财政承受能力验证。项目实施机构需将通过验证的项目上报政府，由政府来进行审核。 2.项目采购阶段 在项目采购阶段，首先应选择采购方式。“113号文”中规定“项目实施机构应根据项目采购需求特点，依法选择适当采购方式”并在项目实施方案的“采购方式选择”中写明。 确定采购方式后，项目实施机构应根据项目需要准备资格预审文件，发布资格预审公告，邀请社会资本和与其合作的金融机构参与资格预审，验证项目能否获得社会资本响应和实现充分竞争。对于评审小组，“113号文”中写明“由项目实施机构代表和评审专家共5人以上单数组成，其中评审专家人数不得少于评审小组成员总数的2/3”，而后又规定“项目实施机构代表不得以评审专家身份参加项目的评审”。 资格预审结束后，项目实施机构需在自公告发布之日起不少于15个工作日后将资格预审的评审报告提交财政部门（政府和社会资本合作中心）备案。 评审响应文件之前，项目实施机构还应组织社会资本进行现场考察或召开采购前答疑会，但不得单独或分别组织只有一个社会资本参加的现场考察和答疑会。 评审结束后，项目实施机构应成立专门的采购结果确认谈判工作组依次与候选社会资本进行项目合同确认谈判。确认谈判完成后，项目实施机构就应与中选社会资本签署确认谈判备忘录，并将采购结果和根据采购文件、响应文件、补遗文件和确认谈判备忘录拟定的合同文本进行公示，公示期不得少于5个工作日。 公示期满无异议的项目合同，应在政府审核同意后，由项目实施机构与中选社会资本签署。需要为项目设立专门项目公司的，待项目公司成立后，由项目公司与项目实施机构重新签署项目合同，或签署关于承继项目合同的补充合同。项目实施机构还应在项目合同签订之日起2个工作日内，将项目合同在省级以上人民政府财政部门指定的媒体上公告，但合同中涉及国家秘密、商业秘密的内容除外。 3.项目执行阶段 在项目执行阶段，项目实施机构主要是起到监督和管理的作用。首先若社会资本要设立项目公司，项目实施机构和财政部门（政府和社会资本合作中心）应监督社会资本按照采购文件和项目合同约定，按时足额出资设立项目公司。在项目融资时，财政部门（政府和社会资本合作中心）和项目实施机构还应做好监督管理工作，防止企业债务向政府转移。对于项目合同中涉及政府支付义务，财政部门（政府和社会资本合作中心）和项目实施机构应建立政府和社会资本合作项目政府支付台账，严格控制政府财政风险。 在这个阶段，项目实施机构应根据项目合同约定，监督社会资本或项目公司履行合同义务，定期监测项目产出绩效指标，编制季报和年报，并报财政部门（政府和社会资本合作中心）备案。在项目合同执行和管理过程中，项目实施机构应重点关注合同修订、违约责任和争议解决等工作。 项目实施机构还应每3-5年对项目进行中期评估，重点分析项目运行状况和项目合同的合规性、适应性和合理性；及时评估已发现问题的风险，制订应对措施，并报财政部门（政府和社会资本合作中心）备案。 4.项目移交阶段 项目移交时，项目实施机构或政府指定的其他机构代表政府收回项目合同约定的项目资产。采用有偿移交的，项目合同中应明确约定补偿方案；没有约定或约定不明的，项目实施机构应按照“恢复相同经济地位”原则拟定补偿方案，报政府审核同意后实施。 项目实施机构或政府指定的其他机构应组建项目移交工作组，根据项目合同约定与社会资本或项目公司确认移交情形和补偿方式，制定资产评估和性能测试方案。 总结：PPP中心是领路人，项目实施机构是推车人，二者对PPP项目的运作都起到了推动和保障作用。当将某项目运作方式定为PPP模式时，我们不应以原有经验惯性操作，必须抓住新模式的特点，重视每个细节。项目实施机构的组建本不是难点，若忽视了政策文件规定而导致项目失败，实乃遗憾。保证主体合规，规范操作PPP，项目才能正常并顺利运作。（转自PPP项目争端解决，原标题《PPP项目政府的“代言人”——项目实施机构》，PPP资讯整理） |
|
|
