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浅析登记中“四假”问题的危害及防范对策
湖北省荆州市工商局
随着商事制度改革的深入推进，登记注册逐渐形成了以宽进为原则，以形式审查为手段，以便利化为目标的新体制，但在市场主体的快速发展的同时，主体登记注册过程中存在的“假身份证、假签名、假住所、假经营”（以下简称“四假”）等问题也日益显现，已成为登记工作中的一大隐患。
一、常见的“四假”问题及危害
一是假身份证。日常登记工作中，申请人办理名称预核登记、设立登记、股东变更等登记时都需要提交股东的身份证或主体资格证，但是，有的申请人在未取得他人同意甚至在他人不知情的情况下，以他人身份证办理执照，更有甚者直接以假身份证办理执照，由于投资人身份证虚假，加之登记时填写的电话号码不实，工商部门在日常监管、消费维权、执法办案无法找到当事人，造成工商监管执法工作难以落实。如近期，荆州就出现一起利用假身份证骗取公司登记，办了一家投资公司后非法集资，最后卷款潜逃的案件，公安部门根据登记资料立案调查时，无法找到投资人，造成了极坏的社会影响。
二是假房产证。登记注册时需提交住所证明，并规定自有房提交房产证复印件、租赁房提交租赁合同及房产证复印件，无法提交的由居委会、村委会等出具权属证明。对于民改商的，须提交业主委员会、居委会或村委会等的同意证明。但在实际操作中，一些居委会、村委会和业主委员会认为没有相关法律法规的规定，没有责任和义务管理此事，不肯出具证明。因此，一些申请人为达到登记的目的，采取出具虚假住所证明骗取登记，导致登记后企业成为失联企业，工商部门无法指导其年报，税务部门找不到纳税人，后置审批部门按抄告书找不到监管对象，法院审理案件时也无法确定管辖机关。
三是假签名。无论设立登记还是变更、注销登记都涉及到投资人签名的问题。但在日常登记过程中发现，由于工商部门没有专业的笔迹鉴定机构，很多登记纠纷就是因代签名的问题引发的，特别是股东和法定代表人变更登记，由于不是本人亲自签名，原股东和法定代表人因民事纠纷提起行政诉讼的案子屡见不鲜，既影响了工商部门的社会形象，又造成了工商行政资源的大量浪费。
四是假经营。一些投资人为了圈地、购买税票、招投标、争取项目及开通网店等，会向工商部门申请办理营业执照，但执照办完后并不从事任何经营活动，成为市场主体中的“活死人”。据银行调查表明，当年新开办的企业银行账号的活跃度仅为20%。此类市场主体的产生必然会导致统计分析失真、年报公示失查、解决问题失策的严重后果。
二、造成“四假”问题的原因分析
一是申请人思想认识不到位。由于历史的原因，一些投资者认为登记中提交假资料、假签名不是什么大事，也不知道会产生何种法律责任和社会后果，办照时为了图省事，对无法提供的资料就伪造一个，需要签字时当事人不在的就代签一下，等到后果出现时为时已晚，悔不当初。
二是登记人员没有尽到审慎审查的义务。按照《行政许可法》第31条、《公司登记管理条例》第2条之规定，申请人对申请材料的真实性负责，且按照总局提交材料规范，股东和委托代办人的身份证或主体资格证只须提交复印件。因此，各级登记机关的工作人员认为没有责任核对材料的真实性，对明知有假的登记资料也是视而不见，没有尽到审慎审查的义务。
三是实质审查的范围不明确。尽管《行政许可法》和《公司登记管理条例》明确规定，登记机关认为申请文件和材料需要核实的，可以进行核实，但并没有明确规定实质审查的情形和范围。由于身份证以及房产证明等是否属于实质审查范围，在法律上没有明确规定，加上工商部门面临着登记工作量大，办事承诺时间短，人手有限等现状，对资料的真实性问题难以启动实质审查程序。
四是造假者的违法成本过低。登记时发现虚假资料，工作人员最多只能不予受理，要求重新提交资料。对登记后发现的虚假资料，却因找不到当事人而无法查处。客观上导致造假者有恃无恐、为所欲为。如某登记部门当场发现投资人提交了虚假的房产证明，投资人也亲口承认是假的，证据确凿却只能批评教育，令其改正后放行，过低的违法成本造成登记中“四假”行为屡禁不止。
三、对策和建议
一是加大政策宣传报道力度。广泛采取各种形式开展法律和政策宣传，让投资者不断树立“诚信登记、守法经营”的意识，并通过落实 “双告知、一承诺”制度，给申请人划出红线，明确经营者的责任和义务。要加大对反面典型案例的宣传，让申请人明白登记时提交虚假材料，不仅要受到相应的行政处罚，还会产生登记被撤销、信用被降低的风险，让他们认识到方便一时、后患无穷的危害，从而主动杜绝资料的造假行为。
二是加强登记审查专业手段。随着科技的进步，申请材料的造假行为仅靠登记人员的肉眼已难辩真伪，必须要加强与相关部门的信息共享。因此，建议将公安局的身份证识别系统、房管部门的房产登记业系统等与工商登记业务系统对接，方便登记人员能及时快速对有关证件进行识别。在登记过程中，对身份证及有关的权属证明等重要文件，必须要求申请人持原件办理登记注册业务，经工作人员现场比对核实后，由申请人当场在相关登记文件和资料上签名。
三是加重虚假登记惩戒力度。通过修改《公司法》及其它相关法律法规，明确规定投资者在办理登记过程中提交虚假材料，骗取登记的要承担的法律责任，并由登记机关将相关情况进行公示，对情节严重的，可将该投资人纳入登记“黑名单”，实行市场主体禁入。要依法处理市场主体登记场所与实际情况不符的问题，通过与规划、建设、国土、房管、公安及许可审批部门建立联合监管机制，严厉打击虚报地址的行为。对经营地址不真实的、无经营行为的或未办理后置审批许可的，由工商部门责令改正，对拒不改正的由登记机关吊销其营业执照，实施强制退出。通过加强对登记“四假”行为的查处，强化部门间的协调配合，形成分工明确，齐抓共管的格局。
四是加快诚信体系建设。将各部门“碎片化”的信息进行整合，进一步加快市场主体信息公示体系建设，完善信用约束机制。对被载入经营异常名录或黑名单以及有其它违法记录的市场主体，要采取信用约束措施，形成“一处违法，处处受限”的格局；对诚信经营、守法经营者，在融资、招投标、财政扶持等方面要给予激励，让诚实守信成为一种习惯，守法经营成为一种自觉。 |
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