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来源: IPPCE造价库杨远哲、中国工程建设网 转自：网络 整理：职场茶餐厅 目前，PPP项目的各参与方在公私合作项目执行过程中更加注重项目前期投资决策，而缺乏对项目全生命周期的有效监督，导致项目绩效的监控处于无章可循的状态，公私双方缺乏共担风险、共享利益的有效机制。 具有针对性的绩效评价方能做PPP项目点睛之笔 PPP项目的特殊性决定了PPP项目绩效评价与一般的政府投资项目或传统建设项目绩效评价有所不同。Terry Fenrick在1995年提出了“3E”评价准则，即经济性(Economy)、效率性(Effectiveness)和效果性 (Efficiency)，该准则被用于传统公共项目的财政绩效评价。目前针对PPP项目的特殊性，有学者提出了绩效评价的“4E”原则，在3E的基础上加上了社会公平(Equity)。 PPP项目绩效评价是在项目确定实施PPP模式之后，从项目干系人——项目投资人、承包商、项目施工方、供应商等，政府部门、社会公众等的项目干系人要求和关心的项目目标利益出发，对项目实施、运营相关的经济、社会、风险分担、环境和技术等各方面因素，从项目投入、过程控制、结果、影响等角度进行全面和客观的评价。经济性是指项目获取利润及花费成本的合理性;效果性是指项目产出带来的实际影响，即客观的成功;效率性是资源的有效利用，即项目实施过程中投入产出比;而公平是一方面考虑利益相关者的满意度，另一方面考虑社会效益与可持续发展。 分段式的绩效评价为项目运营提供有效的参考依据 PPP项目持续周期长，从全过程阶段可分为立项阶段、招投标阶段、特许权授予阶段、设计施工阶段、项目运营阶段和移交阶段，这六个阶段构成了项目完整的寿命周期。每个阶段项目的监控关切点不同，其指标体系也有所区别。如果在对项目进行绩效评价时全盘考虑，鉴于项目较长的寿命周期，并不具备很强的现实性，并且也不能重点突出各阶段的指标及评价。 因此，可把PPP项目的绩效评价分为两阶段进行。一是建设完成后进行项目的前中期绩效评价，主要针对项目前期立项、设计、招标及施工阶段指标的评价。通过此阶段绩效评价，可在运营阶段作出控制运营成本、改革管理方法、调整设备维护期等措施，有效提升项目运营阶段的品质。此阶段一般采用综合评价法;二是运营期后的移交阶段进行绩效评价。一方面可考核项目公司在项目运营期的管理及运营质量，另一方面保障政府回收项目时的遗留风险降到最低，减少政府移交后的运营负担。此阶段一般采用项目评价法，就项目的成本收益进行评价。 项目绩效评价作为项目管理的一种思想，其主要是对项目核心价值的反映，其对项目执行状况的反映应具有一定的典型性，使得项目监管者依据少量的信息了解项目的关键进展状况，从中发现项目执行过程的可能的问题领域。 把握核心关切点是绩效指标设立的关键 PPP项目的绩效指标与纯粹社会资本投资建设项目和一般政府投资项目有所区别，由于PPP项目参与方众多、利益多元化的特点决定了PPP项目的绩效评价势必是在项目各参与方绩效目标之间的一种均衡。在确定PPP项目绩效指标时，首先要对项目参与方的关切点进行识别，根据项目各方关切点，确立项目的核心绩效指标。对于参与方的项目关切点，有学者通过广泛的专家调查，对项目参与方的关切点进行了重视度排序，其中主要调查对象包括学术界、私营部门、政府部门、公众等，如下图： 从图中可看出，首先，项目参与各方最为核心的关切点都是可接受的工程质量，在此之下，项目参与方从各自利益出发，有各自相应的基本关切点。因此，可接受的工程质量是PPP项目绩效评价的核心关切点;然后通过“4E”原则的角度分析，可确立项目绩效评价的基本指标：一是项目运营的经济性，包括政府的资金控制，社会资本的合理收益;二是项目的效果。包括工程质量、工期和安全指标;三是项目的效率。有及时方便的服务;四是项目的公平性。有满意的公众服务。“4E”在PPP项目实施中具有同等的重要性。因此，在对PPP项目进行绩效评价时，一方面不能通过综合单一结果的进行评价，而是要通过“4E”原则反映项目真实结果的进行评价;另一方面是通过项目逻辑流程进行实质性的系统评价，从项目投入、项目过程、项目结果、项目影响这一投入产出的逻辑体系去系统性的考核项目，进行项目绩效评价的改进和提高，提高项目的执行效率。 PPP：环境绩效考核方案设计要点在PPP项目中，科学完善的绩效考核制度(本文所述绩效考核仅指项目合作期内的绩效考核，不包括中期评估)，是政府方维护公众利益、监督社会资本方切实履行相关职责和义务的必要且有效的手段，这在国内PPP应用较为成熟的环境综合治理领域体现尤为明显。 以环境绩效合同为例，如何进一步规范环境绩效合同服务的合同内容、统一合同共识、缩短合同准备和谈判周期，加快PPP模式在水环境综合整治领域的推广应用，是地方政府、社会投资人、中介机构等各方关注的焦点。 在总结各地实践的基础上，编写环境绩效合同服务协议框架文本，对环境综合整治类PPP项目绩效考核方案做了介绍说明。在此先与诸位探讨PPP项目绩效考核方案的几个设计要点： 首先，应当重视考核主体的选择。该问题在实操中往往容易被忽视。绩效考核主体代表政府对项目运作效果进行评价，对评价结果负责。需强调的是这里“考核主体”实际上是考核责任主体，有可能与考核实施主体不一致。这是因为，目前PPP模式尚处于规范起步阶段，单一政府职能部门承担项目履约监管职责尚有难度，对此，我们认为，除了项目实施机构，政府也可指定其他合适的政府主体协助项目实施机构，或在项目实施机构认为有必要时允许其聘请第三方专业机构来对社会资本方进行绩效考核，但此两种情形下的绩效考核责任主体是唯一的，仍为项目实施机构。 其次，明确考核内容和评价标准。环境绩效合同服务一般应同时对项目合作范围内的水质、水量、防洪标准、设施设备维养(如需，比如污水处理厂)、水体视觉卫生(主要指能通过肉眼观察到的各类水体垃圾)以及水域岸线管理(如打造沿河/环湖景观等)等常规内容进行绩效考核，同时可结合项目特征和特殊需求(如海绵城市建设相关要求)设置其他考核项。其中，水质和水量标准应充分结合地域、时间和地方需求等个性化因素。针对每个考核项应设置详细的评价指标和考核得分标准，这是整个绩效考核方案设计的重点也是难点所在。 再次，应将常规考核与临时考核相结合。考核方法上，我们认为，将常规考核与临时考核相结合，以及将技术考核(如取样、测量、实地观测)与公众反馈(如设立渠道收集意见并分析统计)相结合是两条应坚持的基本考核方式。此外，对于流域治理，还应考虑设置监控点与监控断面相结合以及干流考核与支流考核相结合(如同时包含干、支流)。 最后，要注重绩效考核结果的应用。绩效考核不是目的，而是依据和手段。一来绩效考核结果应当与按效付费相关联，是按效付费的依据。二来关联比例确定应体现绩效考核的激励约束原则，是实现既有“激励”又有“约束”的有效手段。需注意的是：考核周期内的政府付费既可“全额”也可“部分”与绩效考核结果关联，具体应视治理客观难度确定，而不是“一刀切”。 此外，环境治理服务费的支付是每次绩效考核的流程终点，也是社会资本方最为关切的绩效考核流程环节，其重要性不言而喻。这里主要需要将支付时点、具体的支付流程以及延时支付的处理机制约定清楚。特别是延时支付的处理机制，需要对甲方无正当理由延迟付费和合同双方对绩效考核结果及环境服务费金额存在争议这两种情形分别约定，必要的争议解决机制需要考虑进去。 以上所述的考核办法，是在特定时间内、针对可预见的项目运作状态和产出需求而确定的相对稳定的一套考核制度。不过对于政府与社会资本合作的环境绩效服务类的这种长期合作合同来说，不仅需要考虑相对稳定的项目运作状态和产出需求，还需考虑到远期视情形做出调整的基本规则，因而需要对允许调整的范围、拟重新确定的指标分值权重、调整频次、启动调整的触发机制等关键事项同步予以明确，以作为今后调整依据。 |
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