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编辑：张浩伦，上海交通大学凯原法学院硕士研究生
前言 《Behavior、Paternalism and Policy：Evaluating Consumer Financial Protection》一文发表于《New York University Journal of Law&Liberty 》，作者为Adam C. Smith和Todd Zywicki。本文结合行为经济学（Behavioral Economics）与行为法律经济学（Behavioral Law and Economics）的研究成果对金融市场中的消费者行为及美国金融消费者保护局（The Consumer Financial Protection Bureau，以下简称为“CFPB”）的实践经验进行分析，在进一步深化对消费者行为偏差的认识的同时作者提出了对于消费者金融保护机构的洞见。或许能为我国金融消费权益保护工作提供有益的借鉴。 与新古典主义经济学理论不同，行为经济学否定了“经济人” （homo economics）会始终充分地考量所拥有的信息并作出理性的选择的假设，并试图从认知局限和心理倾向两角度来解释消费者行为偏差的原因。以之为基础，行为经济学家进一步将研究延展到政策应用层面。 现实中，行为经济学理论在应用于政策时会遇到重重障碍。第三方的影响、腐败问题或是其他现实因素都可能造成适用中的对接失败。有学者指出，对于政策领域的实际背景不加考虑，直接适用建立在实验基础上的行为学研究结果是本末倒置的，理论上的最优并不自然地证明其在应用于市场干预时的可行性。对此本文作者进一步表示，一旦行为经济学开始运作于现实政策，政策分析者需用实证的方法来跟踪其政策，以证明相关制度安排有效解决了所欲解决的问题。也就是说，即使在基础研究中是有效的，政策有效性的衡量标准依旧在于其是否能成功应用于现实世界。通过理论与现实政策的相互补充才能减少对于行为学理论的误用，实现对于金融市场的良好干预。 （一）行为偏差与公共政策 作者首先就行为经济学到行为法律经济学的历史进行了简单回顾。 从Tversky和Kahneman开创性的工作开始，行为经济学一产生便带着对新古典经济学质疑。他们认为人们并不总是理性的。易得性偏差，损失厌恶等即为佐证。 20世纪90年代，行为经济学研究成果开始转化为政策建议。行为法律经济学旨在将实验研究的发现转化为一套现实世界的政策指南。这一阶段，Cass R. Sunstein是集大成性的学者，他建立了行为经济学学者的任务框架。首先是积极地提出假设，并在实验中论证；其次是指导决策者实现其既定目标。他强调了理论学家积极参与到决策领域的重要性，认为政策制定者自身的行为偏差可能导致决策远离理论家的意图。
建立在此框架之上，Jolls、Sunstein和Thaler进一步提出了“反反家长式主义”（anti-anti-paternalism）的概念。他们认为，尽管传统的法律和经济学基于“经济人”假说不愿意授权政府来纠正消费者的选择，但在这个假说不成立的情况下，政府干预的必要性与优势便显现出来。这样的观念后来被Sunstein和Thaler扩展，并以libertarian paternalism来命名。他们主张，政府采取硬性的家长制政策是不可取的，可以通过软性干预措施助推（Nudge）消费者走向正确的方向。Kahneman在《思考，快与慢》（Thinking, Fast and Slow）一书中亦将 “助推”定位为行为经济学应用于政策时的基本指南。 （二）消费者保护? 作者首先援引Thaler和Sunstein关于抵押贷款市场相关问题的论述来说明好的选择架构、充足的信息才能使消费者作出更好的选择。Thaler和Sunstein分析认为，信贷中消费者往往不清楚他们的选择的成本，对于形式复杂的抵押贷款产品尤其如此。针对这一问题，他们提出了“RECAP”计划。即消费者应及时被告知易理解的信息，以便“记录，评估和比较替代价格”。 对应到政策层面，应要求信贷公司提供贷款条件的简单摘要，详细说明预期年化收益率、贷款可能发生的最坏情况以及各种费用。 此外，本文作者与Sunstein观点一致，他们认为消费者金融保护面临的重重问题是无法掩盖改善消费者的选择架构所带来的潜在好处的。 作者选取三个Sunstein论述的可能妨碍消费者保护政策有效实施的挑战进行说明。
1、 滑坡论证（slippery slope argument）认为允许软性干预政策不可避免会造成软性干预让位于硬性干预、“助推”变“强推”。——Thaler和Sunstein回应道，在应用滑坡论证之前应先就助推政策本身进行衡量。 2、 公职人员的腐败问题。——需要决策透明化。并需通过专项的立法手段进一步渗透到政治话语中。 3、 政府工作人员的中立性与专业性。——需要专家介入。站在消费者立场上的专家可提供更为实用的建议。 （三）消费者金融保护局 哈佛法学院教授Elizabeth Warren与Oren Bar-Gill 率先发出成立新的机构来进行金融消费者保护的倡议。这些学者认为消费者有限的理性在金融市场中表现出表述框架效应(Framing Effect)等行为偏差，加剧了市场中的诸多问题。与纠正消费者的行为偏差比，金融机构又更多地选择利用其获利。在此情况下，金融市场需要监管。而现存的银行机构与联邦贸易委员会等组织在消费者金融监管中又存在缺少监管动力或权力等不足。CFPB作为“多德—弗兰克法案”框架的组成部分，在这种旧式消费者保护无力、金融危机上升的情况下应运而生。 2011年7月21日CFPB成立后，在注重实证调查的基础上，采取更为温和的干预形式，例如关注提高信息透明度和进行一般信息的过滤等工作。此外，其方法受BLE各种实证检验的指导，并配备行为学家以确保监管措施的有效性。本文从合格抵押贷款、银行及债权人收取的费用及学生贷款三个领域对该机构提供的指导和管制进行了详细分析。 （1） 合格抵押贷款 在重申消费者难以搞懂复杂的借贷产品之后，CFPB在“多德—弗兰克法案”之下提出了一个“合格抵押贷款”标签。即“多德—弗兰克法案”规定合格抵押贷款产品的必备的特征和可承受的承保要求，由CFPB酌情决定是否应当适用额外审批或其他要求。法规实施法定标准，一般来说，禁止仅利息支付，气球贷及30年以上期限的抵押贷款。这样的政策招致了法律制定者的不满，他们认为这伤害了较常使用“气球贷”的农村借贷者或放贷人。CFPB选择通过免除收取一定数额的款项安抚法律制定者。作者指出，理解抵押贷款市场首先要认识到市场中存在不同类型的消费者，考虑到不同的市场需求。 （2） 银行及债权人收取的费用 消费者保护倡导的另一个关注点是银行和其他债权人收取的费用。BLE框架下支持提高这些费用。例如BarGill和Bubb认为，消费者在选择是否使用信用卡时，通常会忽略发卡人设定的费用（诸如逾期还款费和透支费），这些费用常常时不显著的。提高这些费用有利于消费者更审慎地做出选择。 作者以信贷保险（信贷保险将在消费者失业或其他灾难情况下，偿还全部或部分信贷）和透支费为例，结合CFPB的政策措施进行分析。CFPB将低额的信贷保险和透支费用认定为不当的刺激，并对提供这些产品的金融公司进行警告，作罚款处理。针对于此，诸多相关行业从业人员表示不支持。如，消费者银行家协会总裁兼首席执行官Richard Hunt就表示“消费者有权选择最适合他们家庭日常需求的产品和功能”。作者认为，在CFPB尚未解决他们“提供给消费者的更有吸引力的信贷”承诺的情况下，对没有足够储蓄存款又迫切需要信贷产品的消费者来说，透支是获取短期信贷成本最低的方式，所以不应该把消费者的不理性作为透支服务的罪魁祸首。 总而言之，本文作者认为CFPB的举措出于保护消费者的目的，却不顾消费者的切实需要与真实利益，抑制信贷获得，抛弃了部分市场，使得消费者（尤其是中小顾客）只能在昂贵和更加昂贵的产品之中选择。而在消费者确有需求的情况下对信贷的限制，最终可能使消费者诉诸影子银行、典当店、高利贷等不妥当的方式。 （3） 学生贷款 针对学生贷款问题，CFPB曾两度发布报告试图鼓励私人市场通过降低利率、改变还款策略等方式吸引学生贷款。本文作者指出CFPB未解决贷款人如何改变市场份额以提供低利率的问题。 在文章中，作者通过陈述公共贷款最终由政府兜底的损失负担模式，表示公共贷款机构面临的提供贷款的成本远不同于私人贷款。在私人市场中，贷款人依靠良好的贷款接受者来补贴坏账。换句话说，债务人不仅要为自己贷款的风险买单，还要承担他人贷款的风险。这揭露了CFPB论述过程中的一个瑕疵：“学生毕业后，就业开始建立偿还记录，他们违约风险降低，所以有资格获得低利率。”而私人贷款机构无法实现低利率，因为要依靠这些信用较高的接受者来补贴坏账。总的说来虽然特定债务人的违约风险降低了，但市场的整体风险并没有降低。要求私人贷款机构降低利率的后果将是对初始借款人提高利率、将其他条款设置得更为严苛及减少为高风险借款者提供贷款，而这些人就很有可能是学生贷款面向的群体。 CFPB的努力显然是想使私人贷款机构接下部分学生贷款。但这和针对信贷保险和透支保护的举措类似，这种压力似乎导致更多学生选择公共贷款（或者直接被驱逐出高等教育）。在学生贷款的情况下，显然需要更多的公共贷款和纳税人补贴。 CFPB总是试图控制选择的结果。现实却只能告诉消费者和公司他们不能做什么。在消费者和公司都会试图通过尚可操作的部分作出相应处理的情况下，它无法控制接下来会发生什么。 （四）对BLE框架的偏离 作者从六个角度概述CFPB的政策规制如何偏离BLE框架下的政策建议。Thaler和Sunstein的核心论点是消费者从更好的选择结构中受益。他们的假设是像CFPB这样的公共实体可以通过政治渠道创造更好的选择架构，而现实是，政治环境在破坏着BLE付诸实践的可行性。 1、消费者做出公共选择时，与做出的私人选择同样糟糕。Thaler和Sunstein 认为政治决策制定的透明化会消除政治偏见，本文作者否定了这一观点，认为在作出私人选择时的不合理的倾向，在其作为选民作出公共选择之时依旧存在。公众难以客观理性地看待问题加剧着政府相关政策的失败。 2、官员激励与BLE框架中的假设相矛盾。作者认为必须考虑负责实际政治结果的政治家和官员的利益。BLE范式完全忽略了公共官员有自己独特的、与制定的政策目标可能有所不同的利益。文中作者提到官员与机构试图控制的范围、公共机构与所监管的私人公司的关系以及工作人员职业发展变化后的选择，分析现状中已表现出来的因官方机构和官员本身利益而出现的问题。 3、官员自身容易受到行为倾向的影响。比如CFPB在提供消费者金融服务保护工作中存在着“证实性偏见”（confirmation bias），即在遇到相关命题时倾向于寻找支持这个命题的证据，而忽视否定这命题的证据。 4、BLE无法为政策制定者提供消费者行为的其他解释来克服证实性偏差。一但构建出理想化消费者，则符合此行为的会被纳入到BLE框架内，不符合的视为偏差。比如CFPB关于常规债券产品（plain vanilla）和简单信贷业务的政策便未能区分消费者选择偏好的多元性。不能提供消费者行为的替代解释会造成对公共政策可行性的怀疑。 5、在指导消费者行为方面，专家不是万能的。在消费行为的每一个时刻都存在着多种理解和选择的情况下，专家是否真正充分了解消费者面临的选择，是值得怀疑的。 6、缺乏合适的信息导致严厉的政策（shoves）。信息的缺乏将导致政策制定者采取比BLE理论所支持的更严厉的举措。 通过分析以CFPB对几个具体问题采取的政策安排为例，本文作者提出了可能会更好?地弥合行为法律经济学与成功的政策举措之间的差距的解决方案。
首先，因为政策制?定者不会自动遵从其建议?，行?为法律经济学需要一个与其相辅相成的政治经济学框架。
其次，自主消费者的选择应该得到更好的保障。监管机构在金融市场实行“家长主义”的干预很易犯错。CFPB更适合作为指导消费者获取金融产品准确信息的资源。一但偏离了这个功能，它很可能失去对消费者面临的选择的控制，迫使消费者去追求甚至更危险的选择。（如上文所论述对信贷市场的严管使消费者选择影子银行、高利贷等）
再次，对于专家团的需求。独立的专家团队的“对抗性审查”将有益于CFPB的分析。CFPB的政策建议可以由这些机构审查，?并允许其提供符合或不符合CFPB结论的意见。 此外，CFPB应应用更严格的数据收集程序。调查设计中的一个众?所周知的缺陷是自我报告会产生偏差。作者指出，从使用信用工具的人群中随机抽取的样本可以获得信贷服务的真正意见。收集到恰当充足的数据，是向消费者提供更可靠、有效的金融信息资源，作出更好的决策的基础。 最后，作者认为CFPB的结构应该更接近联邦贸易委员会等相似机构。当下CFPB的自治权加剧着上文所述困难和问题。?? 笔者随感 行为法律经济学在应用于政策层面时面临诸多困难。监管措施在降低金融市场系统性风险，为“有限理性”的消费者提供更好保护的同时又会减少金融市场活跃度，增加银行与消费者的成本。消费者金融保护机构能否恰当地运用行为经济学研究成果，在实践应用之时不断探索更妥善的平衡点是关键。而随着美国新当选总统特朗普的上台，《多德—弗兰克法案》的存废难以预料，美国消费者金融保护在“特朗普时代”将抵达何处亦不明朗，让我们拭目以待。   原创投稿及学术交流请联系： |
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