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一、问题的提出 2011年6月28日，某县一工地发生事故，运送钢构件到事发工地的车辆驾驶员赵某在卸货过程中，因车上构件坠落，被砸身亡。经查，赵某所驾车辆系顾某购买，挂靠在某运输中心从事运输经营。运输中心与驾驶员赵某从未谋面，从未对赵某进行过安全教育培训。某县政府对事故调查组出具的事故调查报告作出批复，认定：1.驾驶员赵某安全意识淡薄，自我防护意识差，对潜在危险认识不足，导致事故发生，对该起事故负有直接责任，鉴于其在事故中死亡，免予追究责任。2.某运输中心安全管理工作不到位，对车辆驾驶员安全教育不到位，对该起事故的发生负有重要责任，由安监部门按照国家有关法律规定对其处以罚款等。根据上述批复，县安全生产监督管理局（以下简称“安监局”）对某运输中心立案调查，认为该运输中心违反《中华人民共和国安全生产法》（以下简称《安全生产法》）第4条和第21条关于生产经营单位必须加强安全生产管理，建立、健全安全生产责任制度，对从业人员进行安全生产教育培训的相关规定，对事故发生负有重要责任，依据国务院《生产安全事故报告和调查处理条例》（以下简称《事故处理条例》第37条第1项的规定，对某运输中心作出罚款人民币12万元的行政处罚。 某运输中心不服，认为死者赵某驾驶的车辆系实际车主顾某挂靠在其名下，顾某独立从事运输经营，每月仅向其交纳100元管理费。顾某聘请的驾驶员赵某与运输中心不存在劳动法律关系，运输中心不是实际生产经营单位，不应承担也无法承担对赵某的安全教育和培训义务，故提起行政诉讼，请求撤销上述行政处罚决定书。 被告安监局则认为：依据《生产安全事故报告和调查处理条例》第32条第2款之规定，安监局有权按照人民政府的批复，对事故发生单位进行行政处罚。因某运输中心在事故中负有重要责任，安监局对原告处以12万元罚款认定事实清楚，适用法律正确。 《安全生产法》第21条规定：“生产经营单位应当对从业人员进行安全生产教育和培训，保证从业人员具备必要的安全生产知识，熟悉有关的安全生产规章制度和安全操作规程，掌握本岗位的安全操作技能。未经安全生产教育和培训合格的从业人员，不得上岗作业。”一般情况下，对某项生产经营活动对应的生产经营单位进行辨别和确定并不困难，生产经营单位对法定的安全教育培训义务也很难有推卸的正当理由。但本文上述案件所涉情形具有一定的特殊性，即车辆的实际经营者与名义上的经营者不一致，事故车辆采取了当前运输行业普遍存在的挂靠经营模式。这种本质上属于出借资质，规避我国道路运输经营许可制度的做法目前尚未被明令禁止，但挂靠经营模式客观上存在责任主体模糊、责任分配和承担不明晰等弊病。现实生活中早已出现实际车主与法定车主对民事赔偿相互推诿扯皮，责任难落实等现象，所幸的是司法实践中对车辆挂靠情形下相关民事责任承担问题已通过司法解释等途径予以了明确。但是像安全生产教育培训等行政法上的义务承担问题，事实上也存在实际经营者和名义上的经营者（法定车主）“两不管”的真空状况，安全生产教育不到位不失为近年来各类事故频发的深层原因之一，该存在问题尚未引起足够的重视。上述案例典型的暴露了运输行业安全生产管理环节的漏洞。从该案件中原被告各自所持的意见看，车辆挂靠情形下需要明晰以下问题：一是被挂靠单位是否是《安全生产法》中规定的安全生产教育培训义务的承担主体；二是被挂靠单位怠于履行安全生产教育培训义务的责任承担以及相关法律适用问题。以上问题的解决有助于明确法律责任主体，推动责任主体提高履行安全生产教育和培训义务的法律意识，加强教育培训，减少安全事故的发生，从而更好地保护人民的生命财产安全。 二、被挂靠单位是安全生产教育培训义务的法定责任主体 尽管现实生活中，挂靠车辆一般都由挂靠方实际经营，类似本文案例中被挂靠单位仅收取少量管理费，对挂靠方的经营活动，包括聘请驾驶人员等从不过问的现象十分普遍。基于以上经营现状，被挂靠单位通常不会对挂靠车辆及驾驶人员进行日常管理，开展安全教育等活动，绝大多数单位也没有意识到其具有相关安全生产教育培训义务，一旦因此受到处罚，还存在一定抵触心理。但事实上，挂靠经营中车辆的法定车主是被挂靠单位，作为法定的生产经营单位，被挂靠单位应当承担《安全生产法》第21条规定的安全生产教育和培训义务。具体理由如下： （一）从权利义务的对应性看 根据《中华人民共和国道路运输条例》的相关规定，道路运输经营实行许可制度，从事道路运输经营必须取得道路运输管理机构颁发的道路运输经营许可证。该制度意味着只有取得了许可证的主体才享有从事道路运输经营的权利。道路运输行业在经济社会发展中对生产生活、商品流通等方方面面起着重要作用，同时也是一个对公共安全、社会经济秩序存在较大危险性的行业，必须设置一定的市场准入条件。只有符合法定条件，具备承担该行业相关义务的主体才能被审核赋予运营的权利。因此根据权利义务对等的原则，经许可被赋予道路经营权利的单位必须担负起维护行业秩序和公共安全、社会稳定的义务。只享受运营权利，而不尽车辆管理、驾驶人员安全生产教育培训义务将背离道路经营许可制度的立法目的和价值所在。故被挂靠单位作为道路经营被许可单位，负有对其所有的车辆，包括挂靠在其名下的车辆驾驶人员进行安全教育培训的法定义务。 （二）从行政法律关系中权利义务的不可转让性看 行政法律关系中当事人的权利义务，除了行政协议等具有一定特殊性以外，一般均由行政法律规范预先规定，不能由当事人之间相互协商约定。当前我国在一定程度上默许车辆由社会上无运营资质人员出资购买，再以获得运营资质许可的单位名义从事运输活动的挂靠经营模式存在，只是经济迅猛发展初级阶段适应运输市场需求的权宜之策。对于行政相对人而言，既不能自行转让公法赋予的权利，也不能随意放弃、转让公法确定的义务。在挂靠过程中，挂靠双方一般都会签订挂靠协议，约定经营中的责任及后果由挂靠单位承担。笔者认为，挂靠双方自愿签订的合同在不违反法律强制性规定的前提下对双方具有约束力，但不得对抗善意第三人，更不得与公法上的义务相对抗。生产经营单位自行将行政法上义务及本应由其自身承担的法律后果进行让渡的行为违反行政法基本原则。因此即使双方以挂靠合同形式约定权利义务，也不得以此免除公法上法定义务的履行。 （三）从行政管理的效率及效果看 对运输行业实施市场准入的许可制度，其意义还在于加强对运输行业的监管。行政许可、登记、备案等一系列程序，使被管理对象明确、特定，有利于安全生产监督管理部门更加规范、便捷、有效的实施行政管理。如果免除法定车主的安全生产教育培训义务，要求行政管理部门越过法定车主对没有法定身份的实际车主进行管理，意味着行政管理部门在行政执法过程中还必须根据社会上平等主体之间的挂靠行为来进一步确定被管理对象，这将导致执法对象极大的不确定性和随意性，不但于法无据，也难以确保有效的安全生产监督管理。 综上，被挂靠单位依法应当是安全生产教育和培训义务的责任主体。安全生产监督管理机关应当对因特殊的“挂靠关系”而忽视和推卸该义务的被挂靠单位加强管理，对未履行该义务的单位根据相关的法律追究行政责任。 三、怠于履行安全生产教育和培训义务的行政责任追究问题 被挂靠单位怠于履行安全生产教育和培训义务应当承担何种行政责任，对此，《安全生产法》第82条第3项规定，生产经营单位未按照本法第21条、第22条的规定对从业人员进行安全生产教育和培训的，责令限期改正；逾期未改正的，责令停产停业整顿，可以并处二万元以下的罚款。以上法律明确规定了生产经营企业不履行安全生产教育培训所应承担的行政责任。一般情况下行政机关以该法律规定为依据追究相关违法行为人责任，在法律适用上并无障碍。但《事故处理条例》第37条规定，事故发生单位对事故发生负有责任的，应处以10万元以上罚款。由此产生如果被挂靠车辆发生安全事故，被挂靠单位是否因怠于履行安全生产教育和培训义务而承担事故责任的法律适用问题，也即当发生事故责任时，对被挂靠单位未履行安全生产教育培训义务的违法行为，应当适用《安全生产法》第82条第3项，还是《事故处理条例》第37条？ 关于该问题，实践中存在分歧。一种观点认为，根据事故责任调查结果及有权部门的批复，被挂靠单位安全教育不到位，应当承担事故责任的，应根据《事故处理条例》第37条规定受到相应的行政处罚，如本文上述案例中，安监局即持该观点，并由此作出相应的处罚决定。另一种观点认为怠于履行安全生产教育培训义务不是引发事故的直接原因，不属于《事故处理条例》第37条规定的应受到行政处罚的情形。 一般导致事故发生的原因很多，众多原因所起的作用客观上有大有小，从原因对事故发生的影响程度及因果关系看，分为直接原因和间接原因，对应的在事故中所应承担的责任也有直接责任与间接责任之分。《事故处理条例》第37条规定，事故发生单位对事故发生负有责任的，应处以10万元以上罚款。但《事故处理条例》并未明确该条文中事故发生单位负有的究竟是直接责任还是间接责任。笔者认为，不履行安全生产教育培训义务是事故发生的间接原因，而《事故处理条例》第37条处罚的应当是直接责任人。因此，不履行安全生产教育培训义务应当依据《安全生产法》第82条的规定追究相应的行政责任，而不应适用《事故处理条例》第37条予以处罚。 （一）生产经营单位不履行安全生产教育培训义务属于事故间接原因，生产经营单位是间接责任人 直接原因是指与事故发生存在必然因果关系的因素。间接责任是指对事故不起决定性作用，不是必然导致事故发生的因素。我国原国家标准局制定的《企业职工伤亡事故调查分析规则》规定事故直接原因包括机械、物质或环境的不安全状态和人的不安全行为。事故间接原因包括技术和设计上有缺陷；教育培训不够，未经培训，缺乏或不懂安全操作技术知识；劳动组织不合理；对现场工作缺乏检查或指导错误；没有安全操作规程或不健全；没有或不认真实施事故防范措施；对事故隐患整改不力等。《企业职工伤亡事故分类标准》GB6441—86附录中进一步列举事故直接原因中的不安全状态包括：防护、保险、信号等装置缺乏或有缺陷、设备、设施、工具、附件有缺陷、个人防护用品、用具等缺少或有缺陷、生产（施工）场地环境不良等。人的不安全行为包括操作错误、忽视安全、忽视警告；造成安全装置失效；使用不安全设备；物体存放不当；手代替工具操作；在必须使用个人防护用品用具的作业中忽视使用等。由以上规定足见，教育培训不到位属于引发事故的间接原因，所应承担的是间接责任。 （二）《事故处理条例》第37条的处罚对象应当是对事故承担直接责任的事故发生单位 首先，从事故责任认定的相关规定看，《企业职工伤亡事故调查分析规则》中规定事故责任的分析步骤是先确定事故的直接原因和间接原因，再确定事故的责任者。该标准中列举了直接原因和间接原因的各种情形，并规定在分析事故时，应从直接原因入手，逐步深入到间接原因，从而掌握事故的全部原因，再分清主次，进行责任分析。而关于事故责任的分析则规定，1.根据事故调查所确认的事实，通过对直接原因和间接原因的分析，确定事故中的直接责任者和领导责任者；2.在直接责任和领导责任者中，根据其在事故发生过程中的作用，确定主要责任者；3.根据事故后果和事故责任者应负的责任提出处理意见。由此可见，对事故责任的认定，是建立在对直接原因和间接原因加以分析，掌握事故全部原因的基础之上，确定事故的直接责任者和领导责任者，再根据事故后果和事故责任者应负的责任提出处理意见。由此可见，事故责任的分析在于确定直接责任者和领导责任者，事故责任追究的对象也是直接责任者和领导责任者。《事故处理条例》第37条是对事故责任追究作出的具体规定，其适用的对象也应当是直接责任人。 其次，对事故直接责任人处罚符合责罚相当的行政处罚基本原则。《中华人民共和国行政处罚法》第4条规定，“实施行政处罚必须与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当”。也就是说违法行为的性质及危害程度必须达到应受行政处罚性，才可以追究行政责任。虽然加强安全生产教育和培训可以增强驾驶人员的安全意识，减少事故的发生，对此，生产经营单位不履行安全生产教育培训义务具有一定的危害性，加大了事故发生的概率，在管理上负有一定的责任。但就特定事故的发生而言，即使生产经营单位履行了安全教育培训义务，有时也难以避免工作人员因安全意识不强、操作不当而引发事故。疏于安全管理的违法行为与危害结果的发生不具有必然的关联性，与对事故发生起决定性作用的直接责任有着很大的区别。同时，生产经营单位疏于安全管理的主观过错也不能等同于对事故本身的发生在主观上存在的故意或过失。根据以上对不履行安全生产教育培训义务的违法行为主观过错大小以及对事故发生危害性大小的分析可见，对不履行安全生产教育培训义务的违法行为按《事故处理条例》第37条规定处以10万元以上的高额罚款，与行为的性质、危害程度等明显不相当，导致处罚过重。 再次，从执法的公平性角度看，如果将《事故处理条例》第37条规定的“责任”宽泛的理解成既包括直接责任者，又包括间接责任者，由于事故的间接责任者较多，则不仅造成罚者过众，而且也很难做到涓滴不漏，未免会出现难罚其尽，有失公允的结果。比如论间接责任，安全生产监督管理部门自身没有早日发现辖区内运输企业安全生产教育培训工作不到位而及时责令整改在一定程度上是不是也是间接责任之一呢？由此也可见一斑，唯独追究生产经营企业的安全生产教育培训这一间接责任，处以10万元以上的高额罚款显失公平。 （三）对同一违法行为，以有无发生事故这一危害结果而选择适用法律违反法律适用基本原则。从法律规范的位阶高低看，全国人大常委会制定的《安全生产法》第82条第3项已经对生产经营单位未履行安全生产教育和培训义务的情形规定了法律责任，安全生产监督部门有权按照该规定对相关违法单位处以2万元以下的罚款。该法在责任承担、处罚幅度上并未以涉案单位车辆有无发生事故为前提作区别处理。也即无论发生事故与否，法律对该违法行为的处罚幅度设定了2万元罚款的上限。而如果适用国务院制定的《事故处理条例》第37条，对同样不履行安全教育培训义务但发生了事故的单位处以10万元以上的罚款，其实质上采用了结果加重处罚原则。由于事故发生这一结果对于不履行安全教育培训义务违法行为而言，具有或然性，以该或然性结果加重处罚缺乏法律依据，也超越了上位法《安全生产法》设定的相应违法行为的处罚幅度。因此适用《事故处理条例》予以处罚违反了法律适用的基本原则。 来源：《审判研究》 |
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