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（载《人民司法·案例》2015年第16期） 【裁判要旨】 工商机关在对销售者销售不合格产品行为实施行政处罚时，如果在处罚决定中作出了不合格产品系某生产者生产的认定，则该生产者与处罚决定具有利害关系，具备对处罚决定提起撤销诉讼的原告主体资格。工商机关在未通知当事人到场的情况下抽样取证，由此而作出的检验报告属于严重违反法定程序收集的证据材料，依法不能作为定案依据。行政机关实施行政行为，可能影响公民、法人和其他组织合法权益的，除法定情形外，应当书面告知事实、理由、依据、陈述权、申辩权，否则，即属违反法定程序。 □案号 一审：(2014)东行初字第92号 二审：（2015）泰行终字第12号 【案情】 原告：山东壮壮嘉吉肥业有限公司。 被告：新泰市工商行政管理局。 第三人：安英华。 第三人：陈学亭、王功华。 原告山东壮壮嘉吉肥业有限公司（以下简称壮壮公司）诉被告新泰市工商行政管理局与第三人安英华，第三人陈学亭、王功华工商行政处罚一案，原告不服被告2012年4月26日对第三人安英华作出的新工商处字（2012）2102号行政处罚决定书（以下简称处罚决定），依法向山东省新泰市人民法院提起行政诉讼，泰安市中级人民法院指定东平县人民法院管辖。 2011年3月1日，第三人安英华从原告公司购进10吨“壮壮”牌含氯复混肥后直接销售给第三人陈学亭。2011年11月7日，第三人陈学亭、王功华向被告投诉，称该批化肥有质量问题。二人合伙用于种植土豆后，导致减产。同月14日，被告工作人员与被告委托的泰安天正检测中心有限公司工作人员，在未通知原告和安英华到场，只有当事人王功华在场的情况下，在新泰市泉沟镇，对注明当事人为新泰市瑞丰肥业有限公司（以下简称瑞丰公司，王功华为该公司法定代表人、总经理），标称生产者为山东壮壮嘉吉肥业有限公司，标称商标为“壮壮”，陈学亭、王功华所谓使用后剩余的18袋复混肥料进行抽样取证。同月15日，泰安天正检测中心有限公司出具了注明瑞丰公司为“样品经销单位”的(2011)TZH111401号检验报告。同月21日，泰安天正检测中心有限公司又出具了注明瑞丰公司为“样品使用单位”的(2011)TZGH111401号检验报告。两份检验报告的检验结论均为不合格（氮磷钾总养分的技术要求：≥45%；检验结果：42%）。 2012年4月26日，被告在没有告知原告事实、理由和依据，亦没有听取原告陈述、申辩意见的情况下，作出处罚决定：“当事人：安英华……擅自销售不合格的由山东壮壮嘉吉肥业有限公司生产的‘壮壮’牌复合肥料（原文如此——笔者注），其行为违反了产品质量法第三十九条……的规定，属于以不合格产品冒充合格产品的违法行为，依据产品质量法第五十条……的规定，决定对当事人的违法行为作如下处罚：一、责令立即停止销售；二、罚款贰万元……”。 2012年5月17日，被告收到了注明缴款人为安英华的罚款2万元。被告称，该罚款系原告公司王平经理代替安英华缴纳，但原告予以否认。安英华亦否认该罚款系自己缴纳。 2012年11月23日，新泰市人民法院对瑞丰公司诉壮壮公司、安英华等人产品责任纠纷一案作出民事判决：壮壮公司赔偿瑞丰公司土豆减产损失35万元；安英华承担连带赔偿责任。宣判后，壮壮公司不服，向泰安市中级人民法院提起上诉。2013年3月20日，泰安市中级人民法院作出民事裁定，以原告已经“对本案涉及的行政处罚决定提起行政诉讼，该行政诉讼……尚未审结……本案必须以该行政诉讼的审理结果为依据”为由，裁定中止了诉讼。 原告诉称：被告抽样时没有通知安英华和原告到场，作出检验报告后也没有通知原告，被告检验的是不是原告生产的肥料无法确定，被告作出行政处罚的程序严重违法。为了维护原告的合法权益，请求撤销处罚决定。 被告辩称: 1.原告无诉讼主体资格。被告是查处销售者销售的产品是否合格，不是查处生产者生产的产品是否合格，没有必要通知作为生产者的原告到场参加抽样。安英华已经认可、接受了处罚决定，原告无权请求撤销对安英华的处罚决定。2. 被检验的肥料系原告生产。处罚决定是被告根据对安英华的询问笔录、原告2011年2月28日的出库单，以及产品包装袋标称而作的认定。安英华是产品的销售者，最清楚其产品的来源。3.被告处罚程序合法。被告抽样取证时，安英华拒不到场，被告工作人员和检测中心工作人员拍照后依法抽样，安英华收到检验报告后未提出异议。综上，处罚决定合法正确，原告的起诉理由不成立，请求驳回原告的诉讼请求。 第三人安英华支持原告的意见。 第三人陈学亭、王功华支持被告的意见。 【审判】 山东省东平县人民法院一审认为：工商机关以销售者销售不合格产品为由对其实施行政处罚时，如果在处罚决定中作出了该不合格产品系某生产者生产的认定，则该生产者与处罚决定具有法律上的利害关系，具备对处罚决定提起行政诉讼的原告主体资格；行政机关作出的行政行为应当事实清楚、证据确凿，符合法定程序，而被告作出处罚决定，认定安英华销售不合格的原告生产的化肥的主要证据不足，违反法定程序。故此，依照1989年行政诉讼法第五十四条第（二）项第1目、第３目的规定，判决撤销处罚决定。 宣判后，第三人陈学亭、王功华不服，依法提起上诉。二审法院山东省泰安市中级人民法院经审理，依法作出终审判决：驳回上诉，维持原判。 【评析】 本案涉及以下三个值得研究的问题： 一、原告是否具有请求撤销处罚决定的主体资格 有意见认为，原告不是处罚决定的行政相对人，其只有权请求撤销处罚决定中关于安英华销售的不合格化肥系其生产的认定（案由应当是行政确认而不是行政处罚），但无权请求撤销被告对安英华作出的处罚决定。笔者认为：所谓行政诉讼的原告主体资格，是指能够启动行政诉讼程序，请求人民法院对被诉行政行为进行合法性审查，并进而作出相应裁判的主体条件。根据1989年行政诉讼法第二条、第四十一条，以及最高人民法院《关于执行行政诉讼法若干问题的解释》第12条的规定，如果公民、法人或者其他组织主张的是其合法权益，且其与被诉行政行为具有法律上的利害关系，则该公民、法人或者其他组织具有对该行政行为提起行政诉讼的原告主体资格。工商机关以销售者销售不合格产品为由对其实施行政处罚时，如果在处罚决定中作出了该不合格产品系某生产者生产的认定，根据产品质量法第四十三条，消费者权益保护法第三十五条第二款，侵权责任法第四十二条第二款、第四十三条，以及合同法第一百一十三条第一款的规定，销售者即可通过民事救济手段，将因产品质量责任而造成的所有损失，转移给生产者承担，而其最终将无需承担任何损失。本案中，民事判决关于原告承担赔偿责任、安英华承担连带责任的判决结论，以及被告关于2万元罚款系原告公司王平经理替安英华缴纳的陈述已经足以证明，处罚决定虽然是对安英华所作出，但却会导致原告的经济损失。同时，处罚决定一旦发生法律效力，具有管辖权的行政机关，也足以根据处罚决定认定的事实，依法对原告实施行政处罚。因此，原告与处罚决定具有法律上的利害关系，具备对处罚决定提起撤销诉讼的主体资格。 被告关于原告不具有诉讼主体资格的理由不能成立。本案中，被告认定安英华从原告公司购进10吨“壮壮”牌含氯复混肥料后直接销售给了陈学亭，并且认定安英华销售的该批化肥不合格。在此，被告将原告的生产行为与安英华的销售行为捆绑在一起予以认定，安英华销售不合格化肥的事实，不能脱离于原告生产不合格化肥的事实而独立存在。因此，原告与被告的处罚行为具有利害关系。 二、被告认定安英华销售不合格的原告生产的化肥的证据是否充分 有意见认为：原告不是被告行政处罚行为的相对人，因此，被告抽样检验时没有必要通知原告到场。安英华是产品的销售者，最清楚其产品的来源。被告可以根据安英华指认，结合相关证据，认定安英华销售的不合格化肥系原告生产。 笔者认为，根据《工商行政管理机关行政处罚程序规定》（以下简称工商处罚规定）第三十一条的规定，“工商行政管理机关抽样取证时，应当有当事人在场，办案人员应当制作抽样记录，对样品加贴封条，开具物品清单，由办案人员和当事人在封条和相关记录上签名或者盖章。”其中所谓的当事人，首先应当是工商行政管理机关认定存在违法行为嫌疑的行政相对人。之所以如此规定，旨在于让违法行为相对人对所抽样品的真实性和抽样程序的合法性予以见证确认，从而保证其对将来作出的检验结论和处罚决定的认可和信服，这是行政参与原则在工商行政处罚程序中的具体体现。尤其像本案这种抽样取证地点是在消费者处而非销售者处，并且销售行为已经发生了较长时间（8个多月）的情况下，工商行政管理机关更应当通过当事人到场的方式，让当事人确认所抽样取证的产品系其生产或者销售，确认产品质量与销售行为发生时相一致（没有在销售行为完成后发生变化）。本案中，被告在未通知原告和安英华到场的情况下，对陈学亭、王功华投诉的化肥进行抽样取证，违反了工商处罚规定第三十条第一款规定的抽样程序。检验报告属于严重违反法定程序收集的证据材料，依照最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第57条第（1）项的规定，不能作为定案依据。同时，根据2011年11月15日泰安天正检测中心有限公司出具的(2011)TZH111401号检验报告，瑞丰公司是样品经销单位；根据同月21日该公司出具的(2011)TZGH111401号检验报告，瑞丰公司又成了样品使用单位；根据处罚决定，化肥的销售者是安英华而不是瑞丰公司，使用者是陈学亭、王功华而不是瑞丰公司。对于上述相互矛盾之处，被告不能作出合理说明，致使无法认定被告所抽样产品的真正来源。综上，根据被告提供的证据，不能证明其抽样取证并检验的化肥系原告生产和安英华销售，不能证明抽样取证时的化肥质量与销售行为发生时相一致，不能证明抽样取证程序的合法性，不能证明安英华销售的原告生产的化肥不合格。 被告认定安英华销售不合格的原告生产的化肥的理由不能成立。清楚某件事情不等于如实陈述该件事情。市场主体是由生产者、销售者和消费者三方组成的，而三方的利益又是极易发生矛盾和冲突的。当发生矛盾和冲突时，出于维护自身利益的需要，各方均存在作于己有利的虚假陈述的可能。因此，行政机关在查处产品质量违法行为时，应当充分考虑到各方当事人之间的矛盾和冲突，从而充分听取各方当事人的陈述、申辩意见，客观、全面地调查、收集证据。不能仅仅根据销售者的指认，以销售者最清楚其产品的来源为由认定产品生产者。同理，也不能因为销售者认可了检验报告和处罚决定，即推定生产者也对此予以认可。 三、被告作出处罚决定的程序是否合法 有意见认为：原告不是被告行政处罚行为的相对人，不享有法律规定的告知权利，被告作出处罚决定的程序合法。 笔者认为，按照正当程序原则，行政主体在作出不利于相对人的处理决定之前，应当告知其据以作出决定的事实、理由和依据，并且充分听取其陈述、申辩意见。根据国务院《全面推进依法行政实施纲要》的要求，“行政机关实施行政管理……应当公开，注意听取公民、法人和其他组织的意见；要严格遵循法定程序，依法保障行政管理相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权”；根据《山东省行政程序规定》第九条的规定，“行政机关实施行政行为，可能影响公民、法人和其他组织合法权益的，除法定情形外，应当书面告知其事实、理由、依据，陈述权、申辩权……”。本案中，被告在未通知原告参与，未告知原告事实、理由、依据，未听取原告陈述、申辩意见的情况下，作出处罚决定，认定安英华销售不合格的原告生产的化肥，违反法定程序。 (作者单位：山东省东平县人民法院)
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