|
城市房屋征收中的土地使用权收回问题研究 ●作者｜杨博炜（江苏三法律师事务所律师） ●来源｜作者授权行政涉法研究刊发 【摘要】随着私权保护意识的提高，城市房屋征收补偿成为公众高度关注的社会问题，所引发的争议与矛盾日益增多。由于相关法律法规对于城市房屋征收过程中土地一并收回问题未有明确规定，导致了实践对此问题看法不一。笔者从行政法基本理论出发结合《物权法》、《国有土地上房屋征收与补偿条例》等相关法律法规结合实务操作对城市房屋征收过程中土地一并收回主体、方式、范围、权证注销等问题进行了初步的探索。 关键词：行政征收 房屋征收 国有土地使用权收回 一、问题的提出 随着私权保护意识的提高，城市房屋征收补偿成为公众高度关注的社会问题，相关的法律制度也逐渐完善，《国有土地上房屋征收与补偿条例》（下称“征收与补偿条例”）的出台无疑具有里程碑意义。近些年来，随着我国城市化进程的持续性快速发展和城市房地产价值的爆发性增长，房地产已经成为我国民众财富的主要承载形式。众所周知，城市房屋的征收补偿金额中占较大比重的并非房产补偿而是对于房屋所占土地使用权的价值补偿，因此有人认为城市房屋征收的实质实际上是对土地使用权的收回与补偿⑴。但遗憾的是《征收与补偿条例》仅在第十三条第三款提及土地使用权收回⑵，对于城市房屋征收过程中土地使用权收回的主体、方式、范围、权证注销等问题未有明确规定。出现上述问题的原因笔者认为一方面与我国还不存在不动产统一征收补偿法律制度有关。我国目前的城市房屋征收补偿法律制度主要是集中在《征收与补偿条例》及各地方的配套文件中，而目前我国关于城市土地使用权收回的规范主要集中在《中华人民共和国土地管理法》（以下简称“土地管理法”）第五十八条⑶及《中华人民共和国城市房地产管理法》（以下简称“城市房地产管理法”）第二十条⑷的规定中，但同样语焉不详。另一方面也与我国长期的“房地分离”行政管理体制与模式有关。 二、收回的主体、方式、程序 （一）收回的主体及方式 关于城市房屋征收过程中的土地使用权的收回主体及方式，笔者在工作实践常遇到截然相反的两种观点。一种观点认为，根据《征收与补偿条例》第十三条第三款的规定，收回的主体为实施房屋征收的区县级人民政府；至于征收的方式，鉴于《物权法》已经确立了“房地一体”的处分原则，在房屋征收决定已经对房屋所有权进行征收的情况下中无需再另行表述对房屋所占土地使用权收回的内容。另一种观点认为《土地管理法》第五十八条已经对国有土地使用权的收回主体、操作程序和实施主体有了明确的规定，虽然《征收与补偿条例》第十三条第三款规定了房屋征收土地使用权一并收回，但无论从法律位阶、立法功能和规制对象的角度，《征收与补偿条例》都未产生改变《土地管理法》相关规定的效力和后果，因此收回的主体仍应为有批准权的人民政府，具体工作由土地行政主管部门履行相关报批程序后以有权人民政府的名义发布国有土地使用权收回决定。 笔者认为上述冲突在县级管理层面一般不存在，因为在县级管理体制下，国有土地上的房屋征收主体和是土地收回主体通常是重合的，县级人民政府完全可以在同一个法律文件中实现房屋及土地的一并收回。然而在市级管理层面这种冲突就是一种共性问题，因为我国目前实行市级管理体制的市区，国有土地上的房屋征收决定是由区级人民政府按照房屋征收的程序作出，而土地使用权的收回主体则一般是有批准权的市级人民政府，实际的操作主体是国土部门，主体上的不一致直接导致了两者在职权范围、程序及操作主体上的差异。 笔者认为，城市房屋征收时涉及土地征收的主体应当根据实际情况区分房占地部分的国有土地和无地上建筑物构筑物的空地进行分类操作: 1.房占地部分的国有土地 对于房占地部分的国有土地，则应当由区级人民政府以征收决定的方式进行收回，但是应当在征收决定中表述房屋占用范围内的土地一并收回的内容。这样做的主要理由是： 第一，从法律性质上看，就国有土地上的房屋征收过程产生的房屋所有权征收和土地使用权收回而言都具有“基于公共利益的需要、行为的强制性和私有财产权益的转移”的特征，故此在本质上都其法律本质是相同的，都属于行政征收⑸。 第二，从法律依据上看，对于征收范围中房屋和土地面积一致的情况采取此种模式进行操作于法有据。首先，那种认为《征收与补偿条例》第十三条第三款与《土地管理法》冲突而不能适用的观点并没有从我国的整个法律体系出发来进行系统性研究，虽然《征收与补偿条例》第十三条第三款的规定与《土地管理法》第五十八条存在不一致的情形，但随着物权法的出台该矛盾已经基本解决，我国的《物权法》已经确立了“房地产一体”的原则并且已经在该法的第一百四十七条、第一百四十八条将上述原则予以显化，⑹而《征收与补偿条例》第十三条第三款规定的房屋征收时国有土地使用权一并收回的内容与物权法这一原则是契合的，符合物权法的规定；从而使得区级人民政府通过征收决定来进行国有土地使用权的收回取得了法律和法规的授权，正如有的学者所言：“只要土地上有房屋，就应当适用房屋征收条例”⑺。 第三，从行政行为客体来看，避免了重复征收，提高了行政效率，有利于补偿工作的统一开展。被征房屋所占国有土地面积与征收范围基本一致的情形意味着被征收的土地具有唯一性，在《物权法》和《征收与补偿条例》已经房地一并征收的前提下如果坚持在房屋征收决定之外再行发布国有土地使用权决定的做法实质上意味对同一客体又实施了一次征收，这显然有悖于法理。另外，以区级人民政府一征收决定的方式实施房地一体征收提高了行政效率，统一了补偿主体和标准，有助于保护人民群众的利益。 2．无地上建筑物、构筑物的国有土地 实践中有种较为常见的情况，即拟征收的范围内存在着一片无任何建筑物、构筑物的国有土地（以下为行文方便称为“空地”），对于这种情况笔者认为应当采取适用土地管理法第58条的相关规定的相关程序以有权人民政府发布国有土地使用权收回决定的方式进行收回。首先，物权法、征收与补偿条例确立的房地原则、房地一并征收的原则并不适用于无任何地上建筑物、构筑物的空地；其次，区级人民政府的房屋征收决定的效力不能及于空地；再次，土地使用权是一项的独立的财产权其应当通过法定的形式被收回并给予补偿，不能被实践中出现的“以大带小”的方式被“顺带了”。这就需征收管理部门做好房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况的调查登记工作，对于发现的空地及时向本级人民政府和国土资源管理部门报告，做好沟通和信息共享工作，从而有利与征收补偿工作的合法顺利开展。 （二）程序 《征收与补偿条例》在 条已经较为详细的规定了房屋征收的程序，因此对于房占地部分的国有土地的虽房屋一并的收回的程序应按照上述规定，这里不再赘述。无地上建筑物、构筑物的国有土地的收回程序由于土地管理法第五十八条的只规定了相应的报批程序，具体的实施程序并无提及，但是笔者认为鉴于土地使用权的收回属于对行政相对人的财产施加负担性的行政征收行为，从保障行政相对人知情权、参与权和救济权的角度出发，应当遵循正当程序原则，在定安城东建筑装修工程公司诉海南省定安县人民政府一案中最高人民法院经审理认为，根据土地管理法第五十八条第一款规定，定安县政府为了公共利益需要有偿收回涉案土地使用权，在作出被诉的国有土地使用权决定通知之前，未听取当事人的陈述和申辩意见，违反了国务院国发[2004]10号《全面推进依法行政实施纲要》规定的正当程序原则，最终被判定为违法⑻。因此，在作出土地使用权收回决定前应当听取被征收人的意见、建议，必要时召开听证程序，作出决定后应当在现场、当地报纸、政府部门网站上进行公告，做到程序合法。 三、土地使用权一并收回范围 房占地部分的国有土地一并收回时遇到的另一个问题便是的土地收回面积的确定问题，这一问题直接关系到被征收人的土地使用权被收回的范围，更关系到被征收人的补偿额大小。但对于此立法上并不明确。《征收与补偿条例》第十三条第三款只是规定房屋被依法征收的同时国有土地使用权亦被收回，并未提及面积和范围问题。《物权法》第一百四十七条中则规定“建筑物、构筑物及其附属设施占用范围内的建设用地使用权一并处分”，然而对“占用范围”如何界定也未明确；《最高人民法院关于审理建筑物区分所有权纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》（法释[2009]7号）第三条第二款又规定，建筑区划内的土地，依法由业主共同享有建设用地使用权，但属于业主专有的整栋建筑物的规划占地或者城镇公共道路、绿地占地除外，但笔者经过研究发现“建筑区划”并不是一个准确的科学概念，目前并无专门的法律、行政法规和规章对建筑区划确定的标准和程序等问题作出规定，从仅有的一些地方政策文件中建筑区划主要是针对物业共用设施设备、建筑物规模、社区建设等因素上划分⑼，因此的并不是一个面积划分的概念。笔者认为，房占地部分的国有土地一并收回的面积认定应当遵循“宗地认定法为主，兼顾合法使用”的原则。实践中，很多人认为房屋征收时对于一并收回的土地使用权面积应严格按照两证的记载为准，实际上各地在登记时对于房屋分摊面积的登记方法各异，所以仅凭权证记载的面积来确定土地使用权的面积有失偏颇，鉴于土地登记是以宗地为最小的登记单位，因此笔者认为在被征收房屋和土地两证齐全的情况下，应当按照房屋所占的宗地面积为准。然而各地由于历史原因存在大量手续不全、未经登记的房屋和土地，在征收范围确定后，各市、县级人民政府应当组织有关部门对这一部分房屋土地进行调查、认定、处理。“占用范围内的土地使用权不仅包括建筑物占用的土地，也包括为建筑物服务房前屋后当事人合法享有的绿化用地、停车用地、院落用地等空地”⑽最高人民法院【2012】行他字第16号答复中认为：“对土地公有制之前，通过购买房屋方式使用私有的土地，土地转为国有后迄今仍继续使用的，未经确权登记，亦应确定现使用者的国有土地使用权。国有土地上房屋征收补偿中，应将当事人合法享有国有土地使用权的院落、空地面积纳入评估范围，按照征收时的房地产市场价格，一并予以征收补偿。” 四、权证注销的程序 在完成了国有土地上房屋及其占用范围内的土地的征收程序后，为了完成后续的用地行为，依《物权法》第二十八条和第三十一条的规定⑾，需要对原有的不动产登记簿记载的原房屋所有权和土地使用权的登记进行注销。 （一）注销的时间 关于注销的时间，有的认为只要房屋征收决定或土地使用权决定作出后即可直接注销原权利人名下的不动产权证，另一种观点认为应当待权利人获得补偿完毕后再行注销。笔者认为第一种观点虽然与物权法的现行规定不冲突，但容易助长漠视私权的倾向，第二种观点本身强调了私权的保护但忽视了行政征收权本身的强制性特征，也未考虑现实中工作中的个别征收补偿争议和矛盾的复杂性、产期性。所以，应该综合来看待注销权证的时间问题，首先从行政法的基本法理出发，行政征收决定已经做出便具有了拘束力和强制性，物权法也规定生效的行政征收行为可以发生物权的变动效果；法律只是赋予了相对人获得合理补偿的权利，从这个角度而言物权的变动并不以行政相对人获得补偿或补偿完毕为前提；然而，过分的强调征收行为的强制性的确容易加大私权被随意侵害的风险，更容易导致误解和矛盾，不利于征收补偿工作中合法有序开展，因此在权证注销的时间选择上应当兼顾上述两种权力（利）。国有土地使用权证的注销工作应当待征收部门与被征收范围内的绝大部分被征收人达成征收补偿协议后再行实施较为适宜。对于个别无故不接受合理补偿的被征收人可以在履行相关程序后对其国有土地使用权进行注销。 （二）注销的程序 国土资源部于2007年颁布的《土地登记办法》第五十条规定，依法收回的国有土地登记机关可以依职权直接注销。根据新近出台的《不动产登记暂行条例实施细则》（下称“细则”）第十九条第二款第三项的继续采取了这一做法，人民政府依法做出征收或者收回不动产权利决定生效后，要求不动产登记机构办理注销登记，不动产登记机构直接办理不动产登记。需要强调的是，《不动产登记暂行条例实施细则》虽然在第十七条中规定了依职权注销需要履行相关公告程序，但从《细则》第十九条的第二款的规定来看，人民政府依法做出征收或者收回不动产权利决定生效后，要求不动产登记机构办理注销登记的并不需要进行事先公告，也未赋予相对人以异议权，而是将此权利授予了登记机关。但笔者认为从行政相对人知情权、救济权、稳定既有法律关系的角度应当就注销情况的结果在不动产登记机构门户网站以及不动产所在地等指定场所进进行公告。 【参考文献】 【1】佟绍伟、蔡卫华 ：《城市房屋拆迁实质是土地使用权的收回与补偿》【J】，《中国国土资源经济》，2010年第6期，第30-32页。 【2】吴兴国：《论国有土地使用权的收回—兼评《国有土地上房屋征收与补偿条例》第13 条第3 款》【J】，《中国土地科学》，2011年第9期，第48-53页。 【3】湛中乐：《我国土地使用权收回类型化研究》【J】，《中国法学》，2012年第2期，第98-107页。 【4】郭修江：《征收国有土地上房屋是是否应当对被征收人未确权登记的空地和院落予以补偿》【J】，《行政执法与行政审判》，2014年第3期，第74-80页。 【注释】 ⑴参见佟绍伟、蔡卫华 ：《城市房屋拆迁实质是土地使用权的收回与补偿》，《中国国土资源经济》，2010年第6期，第30页。 ⑵《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十三条第三款规定：“房屋被依法征收的, 国有土地使用权同时收回。” ⑶《中华人民共和国土地管理法》第五十八条；“有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：（一）为公共利益需要使用土地的；（二）为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的；（三）土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的；（四）因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的；（五）公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。依照前款第（一）项、第（二）项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。” ⑷《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十条：“国家对土地使用者依法取得的土地使用权，在出让合同约定的使用年限届满前不收回；在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，可以依照法律程序提前收回，并根据土地使用者使用土地的实际年限和开发土地的实际情况给予相应的补偿。” ⑸吴兴国：《论国有土地使用权的收回— 兼评《国有土地上房屋征收与补偿条例》第13 条第3 款》，《中国土地科学》，2011年第9期，第51页。 ⑹《中华人民共和国物权法》第一百四十七条：“建筑物、构筑物及其附属设施转让、互换、出资或者赠与的，该建筑物、构筑物及其附属设施占用范围内的建设用地使用权一并处分。”第一百四十八条：“建设用地使用权期间届满前，因公共利益需要提前收回该土地的，应当依照本法第四十二条的规定对该土地上的房屋及其他不动产给予补偿，并退还相应的出让金。” ⑺湛中乐：《我国土地使用权收回类型化研究》，《中国法学》，2012年第2期，第102页。 定安城东建筑装修工程公司诉海南省定安县人民政府一案案号 一审：(2008)海南行初字第69号 二审：（2008）琼行终字第159号提审：（2011）行监字第91号再审：（2012）行提字第26号。 ⑻定安城东建筑装修工程公司诉海南省定安县人民政府一案案号 一审：(2008)海南行初字第69号 二审：（2008）琼行终字第159号提审：（2011）行监字第91号再审：（2012）行提字第26号。 ⑼《成都市建筑区划划分暂行办法》第四条规定，在进行建筑区划的划分时，是以宗地红线内规划行政主管部门批准的建设工程规划总平面图为基础，在充分考虑物业共用设施设备、建筑物规模、社区建设等因素上进行划分。 ⑽郭修江：《征收国有土地上房屋是是否应当对被征收人未确权登记的空地和院落予以补偿》，《行政执法与行政审判》，2014年第3期，第78页。 ⑾《中华人民共和国物权法》第二十八条：“因人民法院、仲裁委员会的法律文书或者人民政府的征收决定等，导致物权设立、变更、转让或者消灭的，自法律文书或者人民政府的征收决定等生效时发生效力。第三十一条：“依照本法第二十八条至第三十条规定享有不动产物权的，处分该物权时，依照法律规定需要办理登记的，未经登记，不发生物权效力。” |
|
|
