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政府引导基金十大问题(一)

2017-01-13  黄肥虎

 在面临经济转型、技术创新等诸多挑战因素的环境中,商业银行更需要与政府相关部门合作,共同推进政府产业引导基金的发展。

  政府引导基金由各级政府财政出资成立,商业银行参与政府引导基金的运作,需要与财政合作,财政可以拿出一部分资金给商业银行贴息,或者财政与银行、担保机构等几方共同建立高科技企业信贷融资风险补偿基金,商业银行符合要求的贷款项目出现损失可以由风险补偿基金弥补

  近年来,设立政府引导基金成为各级政府支持产业升级和创业创新的重要工具,呈现井喷发展之势,不仅中央层面设立了国家科技成果转化引导基金、国家新兴产业创业投资引导基金、国家中小企业发展基金、先进制造业产业投资基金等大型引导基金,各级地方政府也纷纷设立引导基金,设立主体由省级逐渐延伸至市级和区级,设立区域从东部沿海扩展至中西部。作为财政投入方式的一种创新,政府引导基金本质上是通过财政投入引导社会资金,聚合专业化人才和先进管理要素,发挥政府资源和市场资源各自的优势,服务于政策性目标。

  在市场经济条件下,要实现不同主体各自优势要素的汇聚必须借助于参与方环环相扣的合作共赢机制。政府引导基金的运转需要多种类型的金融中介参与,这为金融业拓展业务带来诸多机遇。构建金融业与财政、政府引导基金合作共赢的机制,是金融业把握政府引导基金大发展机遇的关键所在。

  一、什么是政府引导基金

  随着我国财政管理工作改革的不断深入,政府引导基金日益受到各级政府的青睐。所谓“政府引导基金”,即政府投资基金,是指各级政府通过预算安排,以单独出资或与社会资本共同出资,采用股权投资等市场化方式,引导社会各类资本投资经济社会发展的重点领域和薄弱环节,支持相关产业和领域发展的资金。

  这种财政资金安排不同于以往财政专项资金的直接支持方式,属于间接性的财政支持,将消耗性的财政资金投放,变成了财政资金的循环利用,可以不断积累投放;而且由于与社会资本合作,政府财政资金在使用过程中得到放大,通过杠杆作用为支持目标提供更为广泛有效的持续支持,提高公共资源的配置效率。

  根据清科集团统计,截至2015年12月底,国内共成立780支政府引导基金,基金规模达21834.47亿元。2015年新设立的政府引导基金为297只,基金规模15089.96亿元,分别是2013年引导基金数量和规模的2.83倍和5.24倍。2016年,政府引导基金延续强劲发展的势头。在国家层面,继2015年推出国家新兴产业创业投资引导基金和国家中小企业发展基金,2016年中央财政又推出了先进制造业产业投资基金,支持制造业强国建设,这些基金的规模都高达数百亿元。在地方层面,地方政府纷纷把设立政府引导型产业基金作为支持产业发展和财税改革的重要载体,例如:广东省财政设立了省级重大科技专项创业投资引导基金;上海市设立了国内首个专注于天使投资发展的政府引导基金——上海市天使投资引导基金;江苏省政府投资基金作为省级母基金,联合市级政府和金融机构设立了无锡太湖浦发股权投资基金、中德产业发展基金、江海联动产业基金等特色优势产业发展基金。

  为规范政府引导基金的设立、运作、风险控制、预算管理等工作,财政部于2015年11月发布《政府投资基金暂行管理办法》,12月又发布了《关于财政资金注资政府投资基金支持产业发展的指导意见》,明确政府投资基金坚持政府引导、市场化运作、专业化管理的原则运行,指出引导基金原则上委托市场化基金管理公司管理,合理确定财政向社会出资人的让利措施,同时,财政资金控股的引导基金应纳入公共财政考核评价体系,财政资金注资但不控股的引导基金,按照公共性原则考核评价财政出资。可以预计,未来几年,在财政专项资金管理改革、加强财政与金融机构合作、支持实体经济发展等因素的推动下,政府引导基金在中央和地方财政实践中的应用将越来越广泛,并不断规范化发展。

  二、为金融业带来哪些发展机遇

  市场化运作和专业化管理是政府引导基金健康发展的基本要求,政府引导基金从设立到日常管理、投资运作再到退出的全生命周期中,需要与多种类型的金融服务机构展开密切合作。

  2016年4月,人民银行、银监会与科技部联合印发了《关于支持银行业金融机构加大创新力度开展科创企业投贷联动试点的指导意见》,鼓励商业银行开展投贷联动试点,解决科创企业信贷风险收益不对称的矛盾。图为由国家工信部、中科协、北京市政府主办的第二届世界机器人大会上,向观众展示的无人汽车

  从实践来看,政府引导基金通常采取委托专业化机构管理的方式。例如,上海市天使投资引导基金的管理机构是上海创业接力科技金融集团有限公司,广东省重大科技专项创业投资引导基金的管理机构是广东省粤科金融集团,国家开发投资公司则是先进制造产业投资基金的基金管理机构,等等。在投资运作阶段,引导基金的投资运作包括参股设立子基金、跟进投资、风险补助或补偿、融资担保、绩效奖励等方式,相应的合作机构包括股权投资基金、风险投资基金、天使投资基金、政策性银行、商业银行、担保机构等。而且根据财政部规定,政府引导基金应选择在中国境内的商业银行进行托管。因此,政府引导基金的发展为各种类型金融服务机构提供了诸多的业务空间和机遇,为金融业参与创新驱动发展战略、推动产业升级提供了合作平台。

  除了市场化运作和专业化管理,政府引导基金还具有政策性目标的突出特色,它注重支持创新创业、产业转型升级等政策性目标的实现程度,不以追求资金收益率为目的,不会与社会资本争利,而且为实现政策性目标,更好地发挥政府出资的引导作用,引导基金在实践运作中通常存在适当让利的具体安排。例如,广东省重大科技专项创业投资引导基金规定财政资金全部让利,按照3:3:4的比例,将财政资金所属收益分别让利给引导基金管理机构、子基金管理机构和社会出资人。与政府引导基金合作不仅可以降低资金成本,还可以借助政府平台获得更多的资源,金融业非常看重政府引导基金的这种突出优势,开始不断争取与引导基金的合作。例如,据投中研究院调研,目前,政府引导基金已成为我国私募股权投资市场上最受欢迎的一类有限合伙人(LP)。

  总之,政府引导基金为财政、金融、企业等各方提供了合作共赢的平台,对金融业而言,要把握这一重要机遇,则需要深入、全面分析引导基金的各种需求,构建风险与收益相匹配的体制机制,通过适宜的产品设计和周密的制度安排,在为政府引导基金提供专业化金融服务的过程中,既满足引导基金的政策性目标需求,又能够发挥自身在客户资源、资金资源等方面的优势,提升业务规模和水平,获得较为理想的业务收益,实现多方共赢的合作目标。

  三、商业银行应如何扩大与政府引导基金的合作空间

  20世纪80年代,“拨改贷”改革开启了我国金融业大发展的帷幕,30多年后,财政资金使用方式的又一重大变革——“拨改投”,为金融业的发展和结构优化又提供了新的机会。地方政府设立引导基金的主要目的是通过改变财政资金的投入方式,扩大财政资金使用效率和影响力,发挥财政资金“四两拨千斤”的能力,吸引社会资本投入政府希望发展的行业和领域。“拨改投”对创投机构等从事私募股权投资的金融机构的支持作用显而易见。

  其实,对于商业银行而言,也存在诸多业务合作空间,有助于商业银行的发展,尤其是在面临经济转型、技术创新等诸多挑战因素的环境中,商业银行更需要与政府相关部门合作,共同推进政府引导基金的发展。

  商业银行出于风险控制的需要,信贷资金投放主要面向成熟企业和高资产行业,较少涉足初创企业和轻资产的高科技行业,但这些企业在我国经济转型的过程中具有极大的增值潜力,商业银行现有的合作企业主要集中在传统行业,这些行业是在走下坡路的,其投资收益率存在不断下降的趋势,会加大商业银行的未来经营风险。通过与政府以及政府引导基金合作,银行可以介入初创企业和高科技企业的经营,为它们提供金融服务,获取未来的潜在收益。另外,商业银行经过30多年存贷款业务快速增长的粗放式发展模式之后,社会信用急剧膨胀,未来商业银行依靠大量发展存贷款业务扩张的方式已经难以为继,需要逐步增加中间业务收入和其他业务收入。

  在这种情况下,与政府及政府引导基金合作就是一条增加收入的可行渠道。商业银行可在以下方面与财政、地方政府以及政府引导基金合作,以行之有效的联动模式实现共赢。

  与财政的合作

  政府引导基金由各级政府财政出资成立,商业银行参与政府引导基金的运作,需要与财政合作,财政可以拿出一部分资金给商业银行贴息,或者财政与银行、担保机构等几方共同建立高科技企业信贷融资风险补偿基金,商业银行符合要求的贷款项目出现损失可以由风险补偿基金弥补。

  商业银行在高科技、先进产业领域和财政合作的另一方式是通过地方政策性融资担保公司实现,政策性融资担保公司是地方政府为促进对符合政策支持企业的融资而成立的带有政策性的担保公司,商业银行向相关企业贷款时可以获得相应的信用增级支持。

  与政府引导基金的合作

  政府引导基金在向子基金投资过程中,由于参与的社会资本的积极性存在差异,有些引导基金可能吸引不到足够的社会投资参与共同成立子基金,为了保持子基金的一定规模,商业银行可以拿出一部分资金投入子基金,这部分资金的投入可以作为“夹层资金”,事先约定一定的收益提取方式和担保方式,这些条款使商业银行在降低资金风险的同时可以维持一定的投资收益。政府引导基金的子基金在投资时,如果项目规模较大,子基金需要向外部融资,商业银行也可以适当介入,向子基金提供“过桥贷款”,贷款的相应条款可以更具弹性,满足商业银行风险收益的要求。

  基金运作都需要托管行以保障基金划拨的安全性和便利性,商业银行可以争取作为政府引导基金的托管机构,为政府产业引导基金提供相应的服务以获得托管收入。商业银行作为政府引导基金的托管行,除了直接获得托管收入外,还可以额外获得其他方面的收益,而地方政府或者引导基金也会因此而受益。

  首先,政府引导基金规模可能较小,但引导基金可以带动更多的社会资本成立为数众多的子基金,这些子基金的总体规模可能是引导基金的数十倍,商业银行获得政府引导基金的托管,很大程度上也可以获得这些子基金的托管资格。另外,如果商业银行托管政府引导基金的效果较好,可以产生示范效应,带动其他社会资金沉淀在商业银行,增加资金来源。

  其次,商业银行作为政府引导基金的托管行,在基金投资过程中可以给予帮助,对合作方的资信状况进行调查,这对于政府引导基金而言非常重要;同时,政府引导基金投资的子基金在向企业投资过程中,商业银行也可以在子基金投资的尽职调查过程中帮助它们了解企业的运行状况和财务状况,降低子基金的成本。

  最后,商业银行在与政府引导基金及其子基金的合作中也能够获得一定的收益。目前某些商业银行分支机构已经获得了投贷联动的试点资格,在商业银行选择投贷联动合作企业的过程中,可与政府引导基金及其子基金合作,直接与子基金投资的企业开展投贷联动服务,商业银行可以因此而获得更好的投贷联动的标的企业;另外,在股权投资基金越来越多的今天,好的目标企业相对稀缺,政府引导基金的子基金在投资过程中将会遇到众多外部股权投资基金的竞争,如果商业银行能够向这些目标企业承诺给予投贷联动的支持,子基金在与企业谈判过程中就能够获得明显的优势,有助于获得目标企业的股权。

  杭州银行科技支行的案例分析

  随着政府引导基金的快速发展,客观上要求金融机构特别是商业银行的合作,但总体而言,商业银行各级分支行在参与政府引导基金运作过程中相对被动,将商业银行经营管理转型与政府引导基金合作结合起来的情况更为少见,在这方面做得较好的是杭州银行科技支行(以下简称“科技支行”)。

  杭州银行以科技金融支持技术创新,推动产业转型升级,曾获得“最佳科技金融服务城商行”,在服务科技型中小企业方面具有优势。2009年该行成立了科技支行,为浙江省第一家、全国第三家科技支行。科技支行坚持专业专注的理念,专注服务于科技型中小企业,重点向高新技术企业、创投企业和大学生创业企业等提供金融服务,客户涉及电子信息、新能源、节能环保、医药、文化创意、传统行业技术改造六大行业近20个子行业。

  商业银行经过30多年存贷款业务快速增长的粗放式发展模式之后,社会信用急剧膨胀,未来商业银行依靠大量发展存贷款业务扩张的方式已经难以为继,需要逐步增加中间业务收入和其他业务收入。

  科技支行通过托管杭州“创业投资引导基金”、“产业投资引导基金”两个母基金,吸引了40多家创投机构与其合作,目前托管的基金有30多个,包括摩根士丹利、经纬中国等30多家基金。这样做一方面保障了存款规模,50%以上的存款来自私募股权投资基金或创业投资基金所托管的资金;另一方面科技支行与创投机构拥有共同的客户群,科技支行可以优先推荐项目和企业给创投机构,同时跟进创投机构投资的项目和单位,实现投贷联动,通过债权和股权共同扶持科技型中小企业,满足科技型中小企业不同生命周期的融资需求。今年4月,人民银行、银监会与科技部联合印发了《关于支持银行业金融机构加大创新力度开展科创企业投贷联动试点的指导意见》,鼓励商业银行开展投贷联动试点,解决科创企业信贷风险收益不对称的矛盾,而早在四五年前,科技支行就已通过与外部的创投机构合作解决了这一矛盾,实现了商业银行、创投机构和高科技企业的多赢目标。

  除了作为政府引导基金的托管行,科技支行与杭州财政的合作是多方面的,包括提供科技贷款贴息、风险池等,所谓风险池是指杭州市各级政府整合现有的科技投入资金,将原本拨付用于企业技改、项目研发的财政扶持资金,存入科技支行,地方政府与担保公司、科技支行按4:4:2的比例设立信贷风险补偿基金,三方确定一定的客户范围和准入条件,科技支行按风险补偿基金的一定倍数发放贷款,贷款出现损失后风险补偿基金承担偿付责任。

  概况而言,科技支行之所以能够实现与财政、政府引导基金合作共赢,源于参与各方都贡献自己的优势资源,包括资金资源、信息资源、信用资源、客户资源、专家资源等,联合行动,形成了顺畅的业务合作链条,包括财政与银行的联动、政府引导基金与创投机构的联动、托管业务与存款业务的联动、投资业务与贷款业务的联动、银行与担保机构的联动,等等。由此可见,政府引导基金的发展给银行等金融机构带来了广阔的业务空间,金融业与财政、政府引导基金等相关各方当以求同存异的思维为指导,用共同的目标集聚合作伙伴,用差异化的优势资源促成业务链条,共同服务于国家促进产业升级的战略目标。

  深圳市创业投资引导基金

  深圳市创业投资引导基金成立于2009年,总规模为30亿元,是由深圳市人民政府出资设立的按市场化方式运作的政策性基金。其定位是发挥财政资金的杠杆放大效应,通过参股创业投资基金,引导社会资金加大对深圳市战略性新兴产业的投资,并重点投资处于初创期、早中期的创新型企业,促进相关产业和科技的发展,形成新的经济增长点。截至2012年9月,深圳市引导基金已完成参股子基金8只,与众多知名创投机构,如深创投、同创伟业、松禾资本、力合创投、达晨创投等均保持了良好的合作关系。

  深圳市创业投资引导基金管理委员会办公室作为深圳市创业投资引导基金管理委员会下设机构,为深圳市政府直属事业法人单位,是引导基金的日常管理部门,对外行使引导基金的权利并承担相应义务。

  深圳市同创伟业创业投资有限公司

  深圳市同创伟业创业投资有限公司成立于2000年6月26日,注册资本1亿元人民币,管理资产规模约80亿元,是中国第一批专业创业投资公司,到目前为止,同创伟业已完成对国内超过150家企业的投资,其中,上市企业有24家,并购转让回购20家,项目成功退出率超过50%。该公司为深圳和全国多家中小型企业提供创业资金,协助企业规范运作、改善治理结构、参与企业战略决策、提高企业的盈利水平,并策划企业上市,从而与企业实现共同成长。同创伟业成立14年以来,旗下共设立了5支南海成长系列基金,如下表所示:

  今年7月份,同创伟业与深圳引导基金共同出资合作设立了一支创投子基金(深圳市同创伟业创新节能环保创业投资企业),该子基金为有限合伙制,基金规模为2.5亿元,主要投向节能环保行业。

  国外案例——以色列引导基金与Infinity

  以色列政府引导基金

  为了推进本国高科技产业的发展,帮助国内初创期企业实现融资,促进本国创业投资的发展,以色列政府于1993年1月拨款1亿美元设立了Yozma政府引导基金,主要宗旨在于建立以色列本土风险投资市场,募集国内私人资本,同时吸引国际投资者共同参与风险投资,从而扶持以出口为主的以色列高科技企业的成长。

  Yozma政府引导基金由政府独资设立的Yozma公司负责运营管理,主要通过与国际知名的创业投资机构合资在以色列发起创业投资基金。在合资成立的子基金中,以色列政府出资额最高占比40%,私人资本则占到60%以上,因此政府的1亿美元基金能够带动1.5亿美元以上的私人资本,从而起到政府资金的杠杆放大作用。

  在投资范围上,Yozma计划要求子基金必须投资于早期阶段的技术创新型企业,作为补偿,政府给予私人投资者一项期权,私人投资者可以在子基金成立5年内以事先确定好的较低价格购买政府在子基金中的份额。Yozma计划要求其参股的创投子基金投资于通信、IT、生命生物科学、医药技术等领域的企业,重点是基础设施和专利技术的企业。

  以色列政府创业投资基金的模式是“政府+民间资本+海外资本”三者相融合的模式。这种多种资本相互融合的模式不仅增强了资本实力,而且有利于资源的优势互补。以色列政府创业投资基金的引导模式对于推动以色列本土创业投资业的发展起到了很大的作用,如通过政府信用为有竞争力的创业投资机构输送了资本;学习国外经验,培养国内创业投资人才;吸引了一些非常著名的机构投资者进入以色列;充分利用国际资本市场,推动了国内科技产业的快速发展。

  英菲尼迪股权基金管理集团

  英飞尼迪股权基金管理集团(Infinity

  Group)是一家以色列私募股权投资基金,是世界领先的专注于中国市场的跨境基金管理集团,透过旗下18支基金(其中16支基金位于中国)管理着100亿人民币和7亿美金的资金。英飞尼迪得到国际投资者如以色列最大的多元化产业集团IDB集团和中国国家开发银行等的鼎力支持。另外,基金还获得中以两国政府的有力支持。英飞尼迪集团的目标是充分利用其在以色列、中国和北美所拥有的商业网络、知识产权、技术专利以及创业和经营管理经验,与中国市场上的领先企业建立牢固的合作关系、对其进行可靠有效的投资。

  英飞尼迪集团的第一支中国概念基金Infinity-CSVC成立于2004年,是中国最早的中外合作人民币创业投资基金,获得中国政府颁发的第一张非法人制中外合作创业投资基金的营业执照。设立于2007年的Infinity

  I-China基金是英飞尼迪的第二支中以基金,管理着等值于3亿美金的资金(包括人民币和美元)。


  自2010年开始,英飞尼迪在中国主要城市和高新技术开发区设立了16支合作PE基金并通过引入成熟的技术和专利以支持中国地方经济的发展。新基金的设立标志着继2004年设立第一支人民币基金和2009年设立第一支跨境基金之后,英飞尼迪进入了其“中国十年计划”的第三阶段。

来源:投资指南

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