分享

尹卫东:县域经济治理的重要性及其战略方向

 YANCHENG江洋 2017-01-20


热情 专业 理性

长江产业经济研究院


县域经济治理的

重要性及其战略方向

文|尹卫东


目前,国内理论学界对县域治理的既有研究,总体上可以分为两大取向:一是用西方的理论学说、概念框架来解释中国县域治理的经验,甚至存在生吞活剥滥用西方概念、食洋不化的现象。在改革开放初期,此类研究和著作对于实践界的理论启蒙和知识普及有其一定价值,但呈现为洋教条、学院气过重,西方的理论虽然运用娴熟,但却有意无意之间罔顾了中国的现状,对于实践问题的解决往往力有不逮、隔靴搔痒,甚至无的放矢、南辕北辙。二是从中国地方政府的实践出发,总结和发掘中国发展经验的内在深层逻辑,但往往偏重于宏观解读,对县域实践的微观运作关注不够、探析不深,到底地方政府是如何展开竞争的,在竞争中有什么值得总结的得失利弊,这类研究还不多见。


我认为,县域治理关键是实践智慧,就是在指导县域经济与社会发展的实践中战略上的运筹谋划、战役上的运作安排和战术上精巧作为的总称,是把一般理论与具体操作对象有机结合的实践谋划环节,是个性化地将中央精神、省市战略成功落实在县域发展实际上的行为方式。理论、道路不正确固然要失败,但是,如果没有实践智慧,正确的理论、道路也不能有效地转化为本地域的实践成果。在正确理论、道路指引下,在相同或相近的政策与自然禀赋环境下,负责一个地域的领导能否有高超的实践智慧,就成为该地域是否能获得快速发展、成效显著的关键。一定意义上讲,全国各个地域领导干部的实践智慧,是构成中国经验、中国智慧的基础性因素,是不可忽视的中国精神和中国力量。事实上,官员中不乏有见识的能者智者,抓工作很有章法,也做成了很多大事、难事,但往往缺乏理论研究的自觉和精力,更遑论有理论创造的兴趣。因而鲜有上升到理性层面对经验进行梳理,无法实现传播和分享。对县域管理中成功的经验,特别是一些实践者只可意会、研究者难以言传的智慧,及时予以总结分享,有着特殊的意义和价值。


可以说,改革开放前三十年,是世界走进中国的历史,中国成为西方学术思想的跑马场,而改革开放三十年后,中国的地位发生了逆转,中国的原创道路和理论将成为我们对世界的新贡献。一定意义上讲,中国道路决定了县域发展的方向,县域发展的方向同样可以集成为中国道路。县域作为中国特色社会主义理论和实践相结合的关键点,其对实践智慧的探索是中国道路集成的重要环节。正是县域在实践智慧探索上的差异性和水平不同,导致相同的理论指导和政策环境,却产生了迥异的县域发展结果,使得实践智慧成为县域主官必须正视而不能回避、必须强化而不能疏忽的素养。


小平同志曾经说过,县是最大的战术单元,也是最小的战略单元。对前一句话大家都能理解,但对后一句却理解不深。县一级对战略研究往往比较漠视,认为这应是中央和省里考虑的问题,县一级主要是落实执行,即使提出一些发展战略,往往也是简单套用国家科教兴国人才强国可持续发展等宏观战略,大而化之的喊几句口号,真正紧扣自身实际、深入研究发展战略的不多,从而造成了县域发展之路缺少独特性、没有针对性。


事实上县域经济竞争,最重要的是战略竞争,是大家朝着不同方向的竞争。做正确的事远比正确的做事更重要,绝不能用战术上的忙碌掩盖战略上的懒惰。那么,什么样的发展战略才能让县域谋取发展主动权,实现后发赶超呢?对当时先发地区的发展经验进行了较为系统的研究,梳理归纳下来无非这么几类:靠政策支持者有之,如深圳、珠海等特区;靠天赐资源者有之,如鄂尔多斯、神木等城市;也有靠张扬精神者,如张家港、温州等城市。而更应引起我们沉思的,是一个比较特殊也带有规律性的现象,就是大城市周边的县域经济发展普遍快于其他地区。例如,昆山市利用紧邻上海的区位与低成本叠加优势,自费建设开发区,搭上上海这趟经济快车;德清市走差异化竞争之路,大力发展乡村旅游等绿色经济,成为杭州的后花园;增城市通过功能分区、组团布局,建立独立的产城融合体系,分享了广州的溢出效应。当然,通过进一步研究可以发现,大城市周边的县域并非完全均衡发展,也有一些同样具有区位优势的城市却表现平平。而这些地区没有快速发展起来的一个重要原因就是发展方向不聚焦,各领域平均用力,将有限的要素资源分散配置,不是捏紧拳头,而是摊开手掌,没有形成凌厉的突破力量。反观昆山等先发地区,尽管发展条件、路径、模式各不相同,但背后有一个共通之处,就是抓住紧邻大城市的地缘优势,制定清晰的发展战略,并聚集要素资源,聚力一两个主战略,持久地付诸实施,积小胜为大胜。主战略的重要价值就在于通过对县域发展的诸多环节进行宏观把握、综合统筹,进而达到激活要素资源、带动整体发展的目的。




我认为,县域主战略应具有三个特征:一是具有全局的带动性,能把县域的发展托举起来。某一方面、某一局部的拉动,不能称之为主战略。所谓主战略,其最大特点就是实施起来对一个区域的发展具有全局性的激活和带动作用。二是具有整体的渗透性,能有效放大县域的比较优势。从县域经济竞争的角度看,比较优势只是潜在的竞争力,要使潜在竞争力真正转化为现实竞争力,关键是要培育、放大并创造全方位的竞争优势。主战略是一个战略核心,而这个战略核心具有全面的放射效应,可以辐射到县域发展的各个领域,由此形成若干个子战略。只有全面激活区位交通、国土空间、环境生态、要素价格、人文资源等比较优势,才能突破县域完全依靠自我、自然缓慢的发展模式,实现牵一发而动全身的战略效果。三是具有持久的永续性,能使县域的发展之路行稳致远。实践表明,城镇化和工业化是现代化的两大引擎,在不同地区和城市,它们对现代化的贡献度是不一样的,在不同时期和发展阶段,它们的拉动作用也是交替发挥的。比如,我曾任职的句容,当初工业化对现代化的拉动力尚未释放,相比而言,新型城镇化的拉动更显迫切、态势更趋明显。句容紧邻南京,城镇化对外有着同城化的助力,对内又有着广大农村人口向城市转移的自身需求,这对一般城市而言是可遇不可求的特殊机缘。我们实施的融入南京、接受辐射战略,内孕着城镇化、工业化的交替互动,就是要用好用足句容紧邻南京的优势,在发展早期以城镇化为主动力,用空间换时间,用城镇化完成工业化资本的原始积累,再过渡到以工业化为主动力,从而实现句容可持续的跨越式发展。句容的发展证明,作为大城市周边的小城市,以城镇化发展推动工业化进程,从而实现两化互进,不失为一种可借鉴的发展模式。


当然,好的战略,契合实际是基础,易于实施是关键。县域发展的成败首先取决于是否制定契合实际的战略,更取决于有效的战略能否实施到位。可以说,这两者是一个硬币的两面,缺一不可。在操作层面,我有三点体会:一要把主战略细化分解成可执行、可操作的若干子战略。没有子战略的实施,再好的主战略也流于口号、难以落地。实施主战略,需要充分发挥子战略的辅助支撑作用。二要制定务实管用的配套政策。没有政策就没有聚焦、没有差异。正确选择和使用与主战略相匹配的配套政策,既能引导、激发实施主体的主观能动性,最优化的实现既定战略目标,又能调配、优化各类要素资源,推动县域经济各领域的错位竞争、特色发展。三要一以贯之、久久为功地实施主战略。主战略可以修正完善、可以充实拓展,但不能轻易改弦更张,更不能人在政举、人去政息。在县域经济实践中,大家往往诟病的就是发展战略的多变,所谓换一任领导变一套思路的现象并不罕见。实践反复证明,战略成效如何,很大程度上取决于实施。唯有一以贯之,方能久久为功。如果继任者从实际出发,对前任的战略中有效的继承深化、不足的扬弃创新,同唱一首歌、共画一张图,则县域发展往往日积月累、厚积薄发,反之县域发展则会陷入自我折腾、耗散元气。


对县域发展而言,无论是理论界的传统观点、还是实践中的主流认知,都认为工业化是城镇化的动力源泉,以工业化推进城镇化,进而实现两化良性互动。对这一观点差不多众口一词,似乎没理由可以怀疑。然而,我在分析工业化与城镇化关系时,对此产生了一些疑惑,觉得大可探讨。众所周知,工业化推进城镇化主要是提供就业,解决农村剩余劳动力问题,为加快城镇化打下坚实的经济基础。我的问题是,能够为城镇化提供就业的产业是否都能推动城镇化呢?如若是,工业欠发达县域只要找到有力的其他产业支撑,也能大张旗鼓的发展城镇化;但若不是,工业欠发达县域就必须先补足工业短板,再循序渐进的发展城镇化。


我们对发达国家、先发地区的成功实践进行了深入研究可以发现,县域城镇化主要有三种模式:一种是工业先行模式,比如江阴等县域,以厚实的乡镇工业基础为依托,使城镇化成为顺势而为、水到渠成的发展过程;一种是工业化和城镇化并行模式,比如昆山既有自身工业发展优势,又有上海房地产外溢优势,形成了工业推动人口集聚与异地通勤带来人口集聚的双重效应,让昆山成为县域城镇化效率与质量的双料冠军还有一种是现代服务业主导模式,比如黄山脚下的温泉小镇安徽汤口镇,农旅融合的水果之乡四川山泉镇,再比如以会展业为主导的德国汉诺威,以电影业为主导的美国好莱坞,都是以现代服务业为重要驱动力量的城镇化。为什么现代服务业能带动新型城镇化呢?我认为,主要有三个作用机理:一是就业,现代服务业中的消费性服务业,用工需求量大,对从业人员的知识素质要求低,能满足大量进城农民的就业需求。二是产业,现代服务业中的信息服务、现代物流等生产性服务业和旅游业,产业关联及扩散效应显著,具备罗斯托意义上的主导产业特征,完全可以带动形成一个完备的区域产业体系。三是服务,现代服务业中的公共服务部门,其所提供的服务直接面向城镇居民的教育、医疗、社保、文化等民生需求,有利于提升人口城镇化水平。近年来风靡全国的浙江特色小镇,就是这一模式的典型实例,其100个特色小镇中,大部分都是以高端服务业为主导,实现了产业功能、文化功能、旅游功能和社区功能的深度融合,探索出了后工业时代发展城镇化的重要路径。由此可见,工业化推动城镇化并非是发展城镇化的金科玉律,城镇化的关键是城镇要能形成产业支撑,提供就业岗位,而这个支柱产业可以是工业,也可以是旅游、金融、信息等现代服务业,甚至可以像美国小镇马斯卡廷一样,以西瓜、珍珠等现代农业推动城镇化。从这个角度讲,工业化和城镇化对县域现代化的作用,有如人的两条腿,在动步之前,是先迈左腿还是先迈右腿,并没有本质上的区别。只要一前一后,相互协调,就能稳步前行,如果在这个问题上僵化教条,只会裹足不前。


当初在句容时,我们最想选择的城镇化模式是昆山工业化和城镇化并行的路子,既因为句容和昆山都同属于大都市周边县域的城镇化,相似之处很多,有现成的模式可以套用,也因为这条路径可以实现城镇化又好又快发展,能够有效避免空城睡城等潜在风险。但我们结合句容实际深入分析后,放弃了这一想法,选择了城镇化先行的捷径。当时主要是基于两点考虑:一方面,从比较优势的角度来看,县域城镇化普遍存在规模小、基础设施薄弱、经济实力单薄和综合承载能力不强等内力不足问题,在这种背景下,如何吸引和用好外力推进城镇化建设,就变得尤为关键。当然,县域可借助的外力有很多种,不同的区位交通、资源禀赋和产业基础等,决定了县域能够借助的外力必然有所不同。对句容而言,发展城镇化最直接、最强劲的外力显然是南京同城化的助力。然而,大都市的各类生产要素的外溢并非同时发生的,而是由各生产要素的外溢压力值所决定,某个要素的外溢压力值最先达到扩散极限,就会优先向阻力最小的周边中小城市溢出。当时,南京人对低房价的溢出需求远大于南京工业转移的需求,加之工业的梯度转移受行政藩篱的影响较大,而房地产的外溢是个人行为起主导作用,这双重因素的叠加,造成南京对句容城镇化的辐射带动要明显强于工业化。另一方面,从产业发展的规律来看,走以招商引资和工业园区带动的传统城镇化道路需要一个漫长的自然发展过程,如果急功近利发展工业,不仅要付出更加优惠的税收政策、土地政策等代价,还会对句容珍贵的生态环境造成不可弥补的破坏。反观,优先发展城镇化,能够在短时间内通过级差地租完成句容现代化的资本积累,可以高起点打造开发区、工业园区等平台,可以用优质资源换高端产业,从容发展工业经济,最终以空间换时间,实现两化同步并进。


应该说,城镇化不等于房地产化,但城镇化的实现也绝离不开房地产业的推动。如果句容不抓住宁句同城化这个机遇做大房地产业、汲取外向动力,肯定是愚蠢的;但如果单纯依赖房地产和土地收益,必然造成睡城空城等严重后果,关键是如何最大程度地将其内化为城镇化的活力。实践中,我们在靠近南京的城镇采取了外源型发展路径,着重抓好两个转化,实现了城镇化的可持续发展:


一个是把人口集聚效应转化为城镇化的就业岗位。大量的南京都市白领在句容居住,虽然短期内并不在句容工作,但客观上不仅形成了高购买力人口的集聚,能够快速带动消费性、公共性服务业发展,还形成了高素质人才的集聚,为发展生产性服务业、承接南京产业梯度转移创造了条件。为此,句容快速推进城镇化的第一步,就是构建现代服务业主导的城镇化。一个城镇有了拿手术刀的和拿剃头刀的,有了戴眼镜的和戴安全帽的,人气、商气、财气自然都上来了,能够更好地解决大批进城劳动力的就业、安居、发展三个层次的问题。比如,与南京汤山对接的黄梅碧桂园片区,依托122省道、规划中的轨道S6等交通条件,以碧桂园凤凰城为核心,面向在南京就业的青年群体,开发超过400万平方米的建筑体量,目前已集聚超过10万人口。同时,建设了碧桂园国际学校、欢乐城、凤凰城酒店等实体,引进了碧桂园华东地区总部、建华管桩(中国)总部、圣象集团总部等一批总部经济的入驻,形成了居住、商贸、教育、医疗等一体化城市功能,部分人口已经从纯居住人口逐步转变为在句容创业的人群,对板块内产业升级、增加就业、农民致富等各方面实现了整体拉动。


另一个是把级差地租收益转化为城镇化的持久动力。2007年,宝华的一块地拍出了246/亩,成为句容级差地租收益爆发式增长的起点,平均每年的土地收益近10亿元。这些钱,我们主要用在三块:一块是用于兴办民生实事,反哺给集镇用于安置房建设、集镇建设,增强集镇人气;一块用于复垦整理合并的农村,促进土地的规模连片和公共服务资源的最大化集约;最大的一块是用于建设五大板块,为各类产业项目的落户铺设了跑道,以土地资源换取优质产业,构建造血机制,把钱投到生钱的地方。可以说,级差地租的收益不仅加快了城乡统筹发展,还实现了生产力布局的优化、载体功能的完善,更打造了句容持续健康发展的聚宝盆


作者简介

    本站是提供个人知识管理的网络存储空间,所有内容均由用户发布,不代表本站观点。请注意甄别内容中的联系方式、诱导购买等信息,谨防诈骗。如发现有害或侵权内容,请点击一键举报。
    转藏 分享 献花(0

    0条评论

    发表

    请遵守用户 评论公约

    热点新闻
    类似文章 更多