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【审判规则】 规划局在未通过调查取证，且未分析建筑物的搭建时间及演变情况并综合调查询问笔录的情况下，直接认定相对人系建筑物违法搭建行为人的，属事实认定不清。同时，规划局对行政相对人作出的行政处罚事先告知书以邮寄的方式被退回后，在无见证人见证的情况下采用现场留置方式送达的，未保证行政相对人的陈述、申辩权利，不符合留置送达的法定要件，属于执法程序不当。据此，规划局作出的拆除违章建筑的行政处罚行为应予撤销。 【关 键 词】 行政 规划 行政处罚 调查取证 搭建时间 违法搭建人 事实认定不清 事先告知书 邮寄方式 留置送达 法定要件 执法程序 违章建筑 【基本案情】 孙X、谢X于2000年6月购买上海市X路300号北侧一处房产，现该房产北侧存在建筑物。X区规土局（上海市X区规划和土地管理局）于2011年11月1日立案侦查孙X、谢X在X路300号北侧搭建违章建筑一案。X区规土局经审查认定，孙X、谢X在X路300号北侧擅自搭建建筑物的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》及《上海市城乡规划条例》的规定，遂依据《中华人民共和国城乡规划法》、《上海市城乡规划条例》的相关规定，向孙X、谢X作出《行政处罚决定书》，限孙X、谢X于本年4月30日前自行拆除X路300号北侧违法建筑物。 孙X、谢X不服X区规土局作出的《行政处罚决定书》，以位于该房产北侧的建筑在其购买房产前已经存在，且相关部门在房产买卖过程中未告知此事，致其不知晓该建筑系违章搭建，其并不是该违章建筑的搭建人为由，提起诉讼，请求撤销X区规土局作出的行政处罚决定。 X区规土局辩称：本局对孙X、谢X擅自搭建违章建筑的事实进行了现场调查，有调查情况记录、现场摄取的照片等材料；本局对孙X、谢X作出的行政处罚决定适用法律正确，执法程序正当合法。故请求驳回孙X、谢X的诉讼请求。 诉讼期间，X区规土局提供了2011年11月7日对物业承租人X公司工作人员朱X及2011年3月1日对X路296号居民陈X等五人作出的询问笔录作为证据，前者称2009年7月违章建筑已经存在，后者称违章建筑系2009年8、9月所建。 【争议焦点】 规划局认定行政相对人系违章建筑物的搭建人，在对其采取现场留置方式送达行政处罚事先告知书后，规划局对相对人作出拆除违章建筑的行政处罚，该处罚行为应否撤销。 【审判结果】 一审法院认定：根据《上海市拆除违法建筑若干规定》，依法拆除违法建筑系X区规土局的职权。X区规土局认定本市X路300号北侧建筑物系擅自搭建的违法建筑，事实清楚、证据确凿，且对作为违章建筑的受益人孙X、谢X作出的行政处罚决定适用法律正确。其后作出的限期拆除违章建筑的行政处罚决定适用法律正确、程序正当合法。 一审法院判决：驳回孙X、谢X的诉讼请求。 孙X、谢X不服一审判决，提起上诉称：2009年8月以后，本方不在国内，无法搭建违章建筑；X去规土局没有当场制止行为人实施搭建违章建筑的行为，对违章建筑受益人进行行政处罚没有法律依据；且X去规土局未使用统一告知书，亦未听取当事人的陈述和申辩，其执法程序违法。故请求撤销一审判决，支持本方的原审诉讼请求。 X区规土局辩称：房地产登记机关限制孙X、谢X房屋交易通知书证明违章建筑系新建，故认定孙X、谢X系搭建违章建筑行为人属于执法对象正确。另外，本局工作人员将限期拆除违法建筑事先告知通知书用挂号信邮寄，被退回后，采用现场留置送达事先告知通知书的形式属于执法程序合法；上述违法事实清楚，依据法律规定，未取得建设工程规划许可证的建筑应当处罚，但因房产买卖无法确定行为人，故可认定房产实际受益人孙X、谢X为违法搭建行为人。综上，请求驳回上诉，维持原判。 二审法院判决：撤销一审判决；撤销X区规土局作出的行政处罚决定。 【审判规则评析】 根据《中华人民共和国行政处罚法》的相关规定：“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实；违法事实不清的，不得给予行政处罚。受送达人或者他的同住成年家属拒绝接收诉讼文书的，送达人应当邀请有关基层组织或者所在单位的代表到场，说明情况，在送达回证上记明拒收事由和日期，由送达人、见证人签名或者盖章，把诉讼文书留在受送达人的住所，即视为送达。行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利，当事人有权进行陈述和申辩。” 本案中，X区规土局提交的认定孙X、谢X具有擅自违章搭建行为的主要证据是X公司工作人员及违章建筑附近居民的两份询问笔录。其中，X公司工作人员证明2009年7月违章建筑已经存在，违章建筑附近的居民则证明违章建筑在2009年8、9月间搭建，即该两份证据对违章建筑搭建的具体时间存在矛盾。而X区规土局未对违章建筑的变化、使用情况等事实做详细调查，即认定孙X、谢X为违章建筑行为人，属于在未查明事实的的情况下对孙X、谢X作出行政处罚，属于事实认定不清。另外，X区规土局虽辩称其对孙X、谢X作出的行政处罚事先告知书以邮寄方式被退回后，采用现场留置方式对孙X、谢X予以送达，但X区规土局在事先告知通知书被拒的情况下，未依照法律规定邀请有关基层组织或者所在单位的代表到场说明情况，在送达回证上写明拒收事由，即采用留置送达，且X区规土局未能证明其听取了孙X、谢X的陈述和申辩，故应认定X区规土局的执法程序不当。综上，X区规土局对孙X、谢X作出的拆除违章建筑的行政处罚行为应予撤销。 【适用法律】 《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款 县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。 《中华人民共和国行政处罚法》第三十条 公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实；违法事实不清的，不得给予行政处罚。 第三十一条 行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。 第三十二条 当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。 行政机关不得因当事人申辩而加重处罚。 上海市人民代表大会常务委员会2012年《上海市拆除违法建筑若干规定》第三条 市和区、县人民政府统一领导和负责所辖区域内拆除违法建筑工作，建立健全拆除违法建筑工作机制，完善、落实拆除违法建筑责任制，对拆除违法建筑实施部门进行考核。 市城乡建设管理部门和区、县人民政府制定的部门具体负责所辖区域内拆除违法建筑工作的综合协调。 市和区、县规划管理部门、房屋管理部门和城市管理行政执法部门按照规划管理、物业管理等方面的法律、法规和市人民政府的规定，分别负责违法建筑拆除，其具体职责分工，由市人民政府另行规定。 街道办事处、镇人民政府应当配合拆违实施部门做好违法建筑的拆除工作。 公安、工商等其他有关行政管理部门根据各自职责，协助做好拆除违法建筑的相关工作。 第八条 拆违实施部门依照有关法律、法规对违法建筑进行调查取证后，拟作出责令限期拆除决定的，应当使用统一的事先告知书，告知当事人相关的事实、理由和依据以及所享有的陈述、申辩权利。 当事人在事先告知书规定的期限内提出陈述、申辩的，拆违实施部门应当听取其意见，并做好记录。对当事人提出的事实、理由及其证据，拆违实施部门应当在二十日内进行复核。当事人提出的事实、理由成立的，拆违实施部门应当予以采纳；拆违实施部门不予采纳的，应当说明理由。 第九条 当事人未在规定期限内提出陈述、申辩，或者当事人提出的事实、理由不成立的，拆违实施部门应当作出责令限期拆除的书面决定。 第十条 拆违实施部门应当依法将事先告知书、责令限期拆除决定送达当事人。当事人难以确定或者难以送达的，可以采用通告形式告示。告示期限自通告发布之日起不少于十日。 《中华人民共和国民事诉讼法》第七十九条 受送达人或者他的同住成年家属拒绝接收诉讼文书的，送达人应当邀请有关基层组织或者所在单位的代表到场，说明情况，在送达回证上记明拒收事由和日期，由送达人、见证人签名或者盖章，把诉讼文书留在受送达人的住所，即视为送达。 《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条 具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为： 1.主要证据不足的； 2.适用法律、法规错误的； 3.违反法定程序的； 4.超越职权的； 5.滥用职权的。 第六十一条第（三）项 原判决认定事实不清，证据不足，或者由于违反法定程序可能影响案件正确判决的，裁定撤销原判，发回原审人民法院重审，也可以查清事实后改判。当事人对重审案件的判决、裁定，可以上诉。 最高人民法院《关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第五十六条第四项 有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求： （一）起诉被告不作为理由不能成立的； （二）被诉具体行政行为合法但存在合理性问题的； （三）被诉具体行政行为合法，但因法律、政策变化需要变更或者废止的； （四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。 【法律修订】 《中华人民共和国民事诉讼法》2012年8月31修正，自2012年8月31日施行。本案例适用的第七十九条内容没有变更。 【法律文书】 行政起诉状 行政答辩状 行政上诉状 行政上诉答辩状 律师代理意见书 行政一审判决书 行政二审判决书 【效力与冲突规避】 参考性案例 有效 参考适用
孙X、谢X诉上海市X区规划和土地管理局规划行政处罚案
【案例信息】 【中 法 码】行政法·依职权行政行为·行政处罚·处罚种类·行为罚·拆除违章建筑·处罚执行与撤销 (A0501020302058) 【案 号】 (2012)沪一中行终字第165号 【案 由】 规划/行政处罚 【判决日期】 2012年08月24日 【权威公布】 被上海法院网《案例研析》收录 【检 索 码】 A03251+1++SHYZ++0412D 【审理法院】 上海市第一中级人民法院 【审级程序】 第二审程序 【审理法官】 李欣 任静远 刘媛媛 【上 诉 人】 孙X 谢X（均为原审原告） 【被上诉人】 上海市X区规划和土地管理局（原审被告）
【裁判文书原文】 (如使用请核对裁判文书原件内容) 《行政判决书》 上诉人（原审原告）：孙X。 上诉人（原审原告）：谢X。 被上诉人（原审被告）：上海市X区规划和土地管理局。 上诉人孙X、谢X因拆除违章建筑行政处罚决定一案，不服上海市X区人民法院（2012）徐行初字第22号行政判决，向本院提起上诉。本院于2012年6月25日立案后，依法组成合议庭，并于同年7月11日公开开庭审理了本案。上诉人孙X、谢X，被上诉人上海市X区规划和土地管理局（以下简称：X区规土局）的委托代理人到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 经审理查明，根据案外人的举报，X区规土局于2011年11月1日，立案调查孙X、谢X在X路300号北侧搭建违章建筑一案。2012年2月16日，X区规土局向孙X、谢X作出第2120120002号《行政处罚决定书》具体行政行为（以下简称：被诉行政处罚决定）。上述《行政处罚决定书》载明：“经查，你们在X路300号北侧擅自搭建建筑物的行为，违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、《上海市城乡规划条例》第三十四条的规定。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、《上海市城乡规划条例》第五十八条等有关规定，本机关决定对你们作出以下行政处罚：限你们于2012年4月30日前自行拆除X路300号北侧违法建筑物”。孙X、谢X对此不服，向原审法院提起诉讼。 孙X、谢X原审诉称，在2000年6月购买本市X路300号房产时，位于该房产北侧的建筑已经存在，且在买卖房产过程中也没有任何相关部门就此事向其进行告知，故不知晓该建筑物是否属于违章搭建，被诉行政处罚决定认定孙X、谢X擅自搭建建筑物与事实不符。现请求撤销被诉行政处罚决定。 X区规土局原审辩称，首先，孙X、谢X擅自搭建建筑物的行为有现场检查情况记录、现场摄取照片及执法人员的调查等诸多材料证实，因此孙X、谢X有违法建设行为事实、证据确凿；其次，被诉行政处罚决定适用法律正确，孙X、谢X行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》及《上海市城乡规划条例》；第三，X区规土局执法程序合法，均依据《中华人民共和国行政处罚法》的相关规定进行。故请求驳回孙X、谢X的诉讼请求。 原审认为，根据《上海市拆除违法建筑若干规定》第三条内容，X区规土局有依法拆除违法建筑的职权。同时依据该规定第八条、第九条、第十条规定，拆违实施部门依照有关法律、法规对违法建筑进行调查取证后，拟作出责令限期拆除决定的，应当使用统一的事先告知书；当事人未在规定期限内提出陈述、申辩，或者当事人提出的事实、理由不成立的，拆违实施部门应当作出责令限期拆除的书面决定。X区规土局认定本市X路300号北侧建筑物系擅自搭建的违法建筑，事实清楚、证据确凿。其后作出限期拆除的行政处罚决定，符合《中华人民共和国行政处罚法》及《上海市拆除违法建筑若干规定》的相关规定，适用法律正确，程序合法。本市X路300号北侧建筑物在孙X、谢X购买房屋时已存在，孙X、谢X作为占有并使用该违法建筑的受益方，对其作出行政处罚决定亦无不当。现孙X、谢X起诉要求撤销被诉行政处罚决定，难以支持。原审法院依据最高人民法院《关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回孙X、谢X的诉讼请求。判决后，孙X、谢X不服，向本院提起上诉。 上诉人孙X、谢X诉称：1、2009年8月后上诉人全家去国外，不可能、也没有违章搭建阳光房，应该是物业承租人上海X餐饮管理有限公司（以下简称：X公司）所搭建，被上诉人向原审法院提交的上诉人与X公司签订的租赁合同与上诉人持有的有所不同，在该承包合同第一页上对于“房产和X面馆的坐落”的内容上存在差别；2、2009年行为人建造涉案的违法建筑时，被上诉人没有当场制止，现被上诉人认定上诉人系违法建筑受益人，即对上诉人进行处罚无法律依据；3、被上诉人执法程序违法，其制作的现场笔录程序不合法，被上诉人没有使用统一告知书，也没有听取过当事人的陈述和申辩，对被诉行政处罚决定是否送达也没有送达回证予以佐证。请求二审法院撤销一审判决，支持上诉人原审诉讼请求。 被上诉人X区规土局辩称：1、涉及本案违章建筑的查处职权经过行政诉讼，确定由被上诉人行使后，被上诉人才开始行使查处职权，执法程序中，对于X公司管理人员所作的询问笔录正确，一审上诉人对X公司的询问笔录质证意见与二审不一致，上诉人在行政执法程序中以及一审审理中，均未表示违章建筑由X公司搭建；2、违法搭建事实发生在上诉人与X公司签订承包合同以后，此时房屋实际控制权属于上诉人，另房地登记机关限制上诉人房屋交易通知书证明违章建筑系新建，故被上诉人认定违章建筑系上诉人所为，执法对象正确；3、被上诉人执法程序合法，限期拆除违法建筑事先告知书采用挂号信邮寄被退回，后再现场留置送达事先告知书，上诉人都未来申辩，系故意不接受调查；4、本案违法事实清楚，未取得建设工程规划许可证的建筑应当处罚，法律、法规并未细分对行为人还是对权利人进行处罚，承继、占有、处分、收益权利人符合违法搭建处罚的范围。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 本院另查明，被上诉人向原审法院提交的认定上诉人具有擅自违章搭建的主要证据，2011年11月7日对X公司工作人员朱X以及2011年3月1日对X路296号居民陈X等五人所作出的询问笔录。上述对X公司朱X的询问笔录载明朱X向执法人员答复称，“X路300号北侧的搭建在我公司租赁时已存在，是业主孙X所为”。上述陈X等五人在询问笔录中则称，“X路296号与300号之间有块空地，1990年我们兄弟陈X在此搭建了一个简易棚，开设饮食店，后来租借给他人。2009年8、9月份，X路300号业主拆除了简易棚，重新搭建房屋，并在上面搭建了一个阳光房”。根据被上诉人提供的案外人X公司与上诉人签订的《上海市XX面馆承包合同》载明，该合同签订的时间为2009年7月5日。 本院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款等规定，被上诉人X区规土局具有作出本案被诉行政处罚决定的法定职权。《中华人民共和国行政处罚法》第三十条规定，公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实；违法事实不清的，不得给予行政处罚。本案中，根据被上诉人向原审法院提交的认定上诉人具有擅自违章搭建行为的主要证据，2011年11月7日对X公司工作人员朱X以及2011年3月1日对X路296号居民陈X等五人所作出的询问笔录。上述两份询问笔录中对于涉案违章建筑搭建的具体时间存在矛盾，一份证明2009年7月租赁X路300号房屋之时违章建筑已经存在，另一份则证明违章建筑在2009年8、9月间搭建。另，根据陈X等五人笔录的陈述，系争X路296号与300号之间，1990年由陈X搭建简易棚并租借给他人，但至2009年8、9月间如何由300号业主重新搭建，缺乏充分合理的解释及相应证据。被上诉人对两份笔录中出现的矛盾之处，以及违章搭建行为人、搭建时间、违章建筑的变化、使用情况等存疑之处未做进一步收集证据、调查核实。故仅凭上述两份笔录，被上诉人认定两上诉人具有违章搭建行为事实不清，主要证据不足。 《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条规定，行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。该法第三十二条第一款规定，当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。本案中，被上诉人辩称，限期拆除违法建筑事先告知书以邮寄方式被退回后，采用现场留置方式对上诉人予以送达。根据被上诉人提交的事先告知书送达回证，送达方式亦载明为留置送达。《中华人民共和国民事诉讼法》第七十九条规定，受送达人或者他的同住成年家属拒绝接收诉讼文书的，送达人应当邀请有关基层组织或者所在单位的代表到场，说明情况，在送达回证上记明拒收事由和日期，由送达人、见证人签名或者盖章，把诉讼文书留在受送达人的住所，即视为送达。该条对留置送达方式进行了明确的规定，即留置送达必须同时满足“拒收”和“留置”两项条件并应有见证人见证。但本案中，被上诉人并未提交上诉人拒收限期拆除违法建筑事先告知书的证据，不符合上述留置送达的法定适用条件，被上诉人辩称限期拆除违法建筑事先告知书依法送达的依据不足，被上诉人亦无证据证明在作出被诉行政处罚决定前，听取过上诉人陈述申辩，故被上诉人执法程序亦有不当。 综上，被上诉人应对X路296号居民举报投诉事项依法调查查明事实后，按法定程序重新作出具体行政行为。被诉行政处罚决定主要证据不足，执法程序不当，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目、第3目规定，应依法判决撤销。原审法院判决驳回上诉人孙X、谢X的诉讼请求不当，应予纠正。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（三）项、第五十四条第（二）项第1目、第3目之规定，判决如下： 一、撤销上海市X区人民法院（2012）徐行初字第22号行政判决； 二、撤销上海市X区规划和土地管理局于2012年2月16日作出的第2120120002号行政处罚决定。 一、二审案件受理费各人民币50元，由被上诉人上海市X区规划和土地管理局负担。 本判决为终审判决。
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