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《行政复议法》第三十条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。这被认为是行政复议中的复议前置主义的规定。”这一简单规定对公民、法人或者其他组织的行政救济途径进行了较大的制约，必须进行深入研究。 该条第一款规定了“复议前置主义”，即涉及九大资源的侵犯所有权或者使用权的情形，应当先申请复议，然后才可以诉讼。那么到底哪些行为才适用行政复议前置？ 行政复议法实施后，山西省高院审判实践中，对因自然资源所有权或使用权引发争议的行政诉讼案件，哪些应适用复议前置程序存在不同意见。 一种意见认为，适用复议前置程序的案件应具备两个条件：一是相对人认为具体行政行为侵犯了自己合法的使用权或所有权；二是相对人必须“依法取得”了所涉自然资源的所有权或使用权，即必须持有手续完备的使用权或所有权证或法院的裁判文书。这类案件包括不服收回、撤销或变更所有权或使用权证、许可证的，不包括确定自然资源权属的行政案件。 另一种意见认为，相对人认为自己已经“依法取得”了自然资源所有权或使用权的情况比较复杂，有些虽未取得有关证件，但已实际使用多年，他人也无异议，有些存在争议虽经有关部门解决多次仍无结果，争议当事人或多或少都有一定证据或理由认为依法应由自己所有或使用，法院也一时无法判定，因此当事人提起诉讼的，都应先经过复议，这类案件不仅包括前述案件，也应包括不服确权决定的案件。 山西高院审判委员会经过研究，原则上同意后一种意见，同时认为，根据《土地法》、《矿产资源管理法》等法律法规，确定自然资源所有权或使用权一般是政府或行政主管部门的专属职权，对自然资源的权属争议往往争议时间长、情况比较复杂，极易引起集团诉讼，解决此类争议的专业性、政策性也较强，由行政机关先行复议，有利于调动行政机关履行职责的积极性，有利于解决矛盾，平息纠纷。为此，2000年11月23日，山西高院就关于适用《行政复议法》第三十条第一款有关问题向最高人民法院进行请示。2003年，最高人民法院作出答复：根据《行政复议法》第三十条第一款的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的具体行政行为，侵犯其已经依法取得的自然资源所有权或者使用权的，经行政复议后，才可以向人民法院提起行政诉讼，但法律另有规定的除外；对涉及自然资源所有权或者使用权的行政处罚、行政强制措施等其他具体行政行为提起行政诉讼的，不适用《行政复议法》第三十条第一款的规定。 最高人民法院的解释，明显将第三十条第一款的行为限定为行政机关“确认”九大资源所有权或者使用权的行为列为行政复议前置行为，其他具体行政行为不适用行政复议前置主义。2005年，最高人民法院在对甘肃省高级人民法院报送的《关于行政机关颁发土地、矿藏等自然资源所有权或者使用权证的行为是否属于确认具体行政行为的请示》的答复中，对确认行为进行了界定，“确认”是指当事人对自然资源的权属发生争议后，行政机关对争议的自然资源的所有权或者使用权所作出的确权决定。有关土地等自然资源所有权或者使用权的初始登记，属于行政许可性质，不应包括在行政确认范畴之内。据此，行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证书的行为不属于复议前置的情形。 最高人民法院的这一解释，将行政复议法第三十条第一款的复议前置行为限定在确认九大自然资源所有权的行为。从法律条文的范围看，大大缩小了行政复议法条文涉及的范围。这种解释是否是对立法条文原意的解释呢？笔者对此持否定态度。在1990年国务院发布的《行政复议条例》的规定中，土地等自然资源行政案件被排除在复议范围之外，主要理由是这类案件属于行政机关居间处理民事纠纷的行为，与行政机关管理行政相对人的行为，在性质上是完全不同的。在1994年10月国务院修订发布的《行政复议条例》的规定中，允许公民、法人或其他组织对涉及土地林地权属的具体行政行为申请复议。《行政复议法》第六条第四项规定，对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的可以提起行政复议。 纵观行政复议的立法过程，行政“确认”九大资源所有权或者使用权的行为，从不能复议逐渐变为可以复议，是有明显的立法轨迹的。这一进程应该能够回答，“确认”行为以及确认行为的可复议性在行政复议立法过程中是始终清晰的。因此，行政复议法第三十条第一款的行为既然没有像该法第六条那样明确规定为“确认”行为，就应该理解为对全部的涉及9大资源的所有权或者使用权的行政行为都应该适用行政复议前置程序。因此，最高人民法院的这种解释是不符合立法条文原意的。当然，单从诉讼时效上看，这种解释对当事人而言却是有利于当事人维权的。除了确权以外的行政行为，都可以由公民、法人或者其他组织进行选择，考虑到行政诉讼的时效规定，这显然是对当事人有利的。 |
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