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「作者简介」 改革开发初期，许多工厂主以低廉的价格获得了大量工业用地。然而随着经济发展，产业升级的政策趋势以及不断攀升的经营成本不断“迫使”传统加工制造业逃离深圳；同时，由于土地价值飞速上涨，许多工厂主在早前拿到土地后也不再愿意继续加盖厂房、仓库，而是坐等土地升值或寻找转变为商住用途的机会。因此，虽然当前深圳土地资源极为稀缺，但在工业用地领域，仍有大量土地处于闲置或半开发状态。为此，深圳市出台了一系列灵活政策，以期释放这些闲置低效工业用地。本文在《关于加强和改进城市更新实施工作的暂行措施》、《关于促进深圳安居型商品房用地供应暂行规定》等规定的基础上对于已批未建工业用地的开发路径进行了梳理。 路径一 申报拆除重建类城市更新 拆除重建类城市更新，顾名思义，即拆旧建新，如地上仍空地，则不存在可更新的对象。2010年《深圳市城市更新单元规划制订计划申报指引（试行）》明确规定：“拆迁范围内原则上不得包括未建设用地”。从理论上而言，已批未建工业用地不得申请拆除重建类城市更新。 而为了盘活闲置工业用地，早在2014年版《暂行措施》中即为已批未建工业用地申请拆除重新提供了政策依据。2014年版《暂行措施》中规定：“国有已出让的工业或仓储用地在2007年6月30日之前已建设，但建筑面积不足合同或有关批准文件确定的建筑面积的，按照法定图则规划仍为工业或物流仓储功能，因规划实施等原因需划入城市更新单元的，整宗地可纳入城市更新单元拆除用地范围，适用城市更新政策。” 虽然2014年版《暂行措施》已留出已批未建工业用地申请更新路径，但其本意仍是要求继续保留土地的工业或物流仓储功能。而新近出台的2016年版《暂行措施》中，则进一步放宽了限制，取消了土地保留工业或物流仓储功能的限制，只要求不涉及闲置土地或闲置土地已完成。对于谋求将旧工业区改造为商住用地的开发商来说算是松开了一道紧箍咒。 核心提示 已批未建工业用地申报拆除重建类城市更新存在政策依据，但需要满足以下要求：（1）在2007年6月30日前已建设；（2）为部分建成用地，不可完全空地；（3）不涉及闲置土地或闲置土地已完成；（4）申报的用地功能需符合规划要求。 路径二 申报旧工业区综合整治 为保障城市产业升级的空间基础，深圳市限制“工改居”或“工改商住”，同时，积极鼓励旧工业区开展以综合整治为主，融合功能改变、加建扩建、局部拆建等方式的城市更新。因此，对于仍愿意保留土地工业功能，计划新建厂房或新型产业用房或产业配套用房的改造主体而言，可以申请列入综合整治类城市更新单元计划，通过局部拆建、空地扩建的方式增加生产经营性建筑面积。 根据2016年版《暂行措施》，申请空地扩建的，扩建范围内新批准的容积率不超过综合整治范围内现状合法容积率的两倍；申请局部拆建的，拆除范围面积不超过综合整治用地面积的15%且不大于5000平方米，拆除范围内新批准容积率按《深标》执行。同时，2016年版《暂行措施》要求改造后新建的建筑面积均限定自用，如需转让需符合工业楼宇转让的相关规定（包括缴纳增值收益），计划以综合整治项目开发新型产业用房的开发商可得好好算一笔经济账了。 核心提示 申报综合整治类项目的，需要注意：（1）需满足地上建筑物10年年限、合法用地比例50%及更新意愿比例要求；（2）空地扩建容积率不超过现状合法容积率的两倍，局部拆建的面积不大于5000平米；（3）新增的建筑物限定自用。 路径三 申请建设安居型商品房 “十三五”期间，为配合深圳市“人才战略”的落实，“人才安居”必将是深圳房地产市场的关键词，人才住房和保障性住房将成为新增居住用地的主旋律。由于安居型商品房既可以获得一部分销售利润，又无需遭受政策对普通住房市场的严控，已有越来越多的开发商开始试水保障性住房项目。而基于不断增加安居型商品房用地供应迫切需求，已批未建的工业用地亦成为政府的筹集对象之一。 《关于促进深圳安居型商品房用地供应暂行规定》第3条规定，该规定实施前（注：2015年5月6日前）企业通过协议方式取得且尚未开发建设的工业用地、原自用住宅用地，在符合城市规划的前提下，可以申请建设安居型商品房。 此类用地不符合城市规划的，建设单位应先向市规划国土主管部门提交规划调整方案，经市规划国土主管部门研究认为具备可行性的，再向市住房保障部门提出申请，市住房保障部门决定纳入本市保障性住房计划的，市规划国土主管部门按法定程序进行规划调整。上述情形涉及闲置土地处置的，应按相关规定先行处理。 核心提示 《关于促进安居型商品房用地供应暂行规定》第3条为已批未建用工业用地申请建设安居型商品房提供了政策依据，但需要：（1）先行完成闲置土地处置；（2）按法定程序调整规划用途，（3）纳入本市保障性住房计划。 路径四 按照法定图则确定的用途继续开发 原则上，对于已出让的工业用地，建设单位应当严格按照土地出让合同确定的用途进行开发建设，不得自行变更用途。但是，由于深圳城市经济的高速发展，有时不免出现后期法定图则规划确定土地用途与原土地用途不符的情形。如果要求建设单位仍按照原用途继续建设，无疑将破坏城市和片区的整体规划。在此情况下，《关于规范已出让未建用地土地用途变更和容积率调整的处置办法（试行）》（深规土（2015）588号）（以下简称“《处置办法》”）允许建设单位申请按照生效法定图则确定的用途自行建设。换言之，如果该已批未建工业地块的法定图则已调整为商业用地或居住用地，则无需申请更新改造，即可直接作为商住用地进行开发建设！ 但是，在此种情况下，建设单位按照生效法定图则确定的用途开发建设的建筑面积需要按照原土地使用权出让合同约定的建筑面积核定，原土地使用权出让合同未约定建筑面积的，工业、物流仓储用地容积率按照1.0核定，居住用地容积率按照1.8核定，其他用途用地容积率按照2.0核定。用地面积按照生效法定图则确定的容积率和前述核定的建筑面积在原宗地内进行折算后核定；原宗地内剩余用地无偿收回。收回的用地规模不足2000平方米，且政府收回后无法进行开发利用的，可以由原土地使用权人继续开发建设。 核心提示 如果法定图则已改变了已批未建工业用地的用途，则建设单位可以申请按照法定图则确定的用途继续开发建设，但需注意：（1）需法定图则已生效，法定图则未生效则不适用；（2）需不涉及土地闲置；（3）变更用途建设的建筑面积和用地面积需进行核定，需警惕核定后的剩余土地被政策收回的风险。 路径五 申请举办养老服务设施 如有意开发养老服务设施的，根据《深圳养老服务设施用地供应暂行办法》第8条，土地使用权剩余期限不少于10年的已批未建合法用地符合规划要求的，原用地单位可以申请自行举办养老服务设施，按居住用地基准地价、原土地使用权剩余年限补缴地价后实施；上述情形涉及闲置土地处置的，应按相关规定先行处理。 核心提示 已批未建工业用地开发养老服务设施的，需满足：（1）土地剩余期限不少于10年；（2）不涉及闲置土地或闲置土地处置已完成。 结语 旧工业区因其权属较为简单，便于拆除重建，一直是开发商争夺城市更新的主战场。但是经过梳理，我们可以看出，对于已批未建的工业用地而言，绝不仅仅拆除重建一条路可以走。综合、精准地研判政策路径、开发诉求、地块情况、片区规划等因素，或将发现，除了城市更新这一扇门，政府还预留了许多扇窗。 |
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