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一、电力改革9号文 2015年3月15日，中共中央、国务院发布了电力体制改革纲领性文件《关于进一步深化电力体制改革的若干意见(中发〔2015〕9号)文》，文件中明确了深化电力体制改革的重点和路径：在进一步完善政企分开，厂网分离，主辅分离的基础上，按照管住中间、放开两头的体制架构，有序放开输配以外的竞争性环节电价，有序向社会资本开放配售电业务，有序放开公益性和调节性以外的发用电计划;推进交易机构相对独立，规范运行;继续深化对区域电网建设和适合我国国情的输配体系体制研究，进一步强化政府监管、电力统筹规划、以及电力安全高效运行和可靠性供应。 图表1：中国新电改核心思路
资料来源：前瞻产业研究院整理 1、体制设计是基础，价改是核心 这次的电力体制改革方案，体制设计是基础，即是要通过合理的体制设计来推动发电端和电力销售端的市场化交易;而电价改革是其中的核心，即如何核定合理的输配电价以及构建市场化的销售电价。销售电价的市场化运作以及引入社会资本和不同主体参与到其中将改变目前整个电力交易参与方的利益分配和博弈，其中将衍生出大量的投资机会。 2、充分发挥电价和交易的市场化作用 建立多买多卖、多市场交易平台，实现电价定价机制的市场化，电力市场化改革目前面临的最突出最紧要的矛盾是，电力市场中两个最重要的主体，即发电企业和电力用户被制度性“隔离”，不能直接面对面交易，回顾2002年至今各部门对电改问题的探讨，其中要点涉及输配分开、配售分开和调度独立，而这些都以交易市场建立和能源结构调整为基础，体现了决策层的关注和顾虑，关键是发挥电价和交易的市场化作用 9号文件提出将电价划分为上网电价、输电电价、配电电价和终端销售电价。上网电价有国家制定的容量电价和市场竞价产生的电量电价组成，输配电价有政府确定定价原则，销售电价以上述电价为基础够成，建立与上网电价联动的机制。政府按效率原则、激励机制和吸引投资的要求，并考虑社会承受能力，对各个环节的价格进行调控和监管。 3、电力产业链结构调整“放开两头，管住中间” 电力产业链结构由原来的“管住两头，送管中间”逐渐转变为“放开两头，管住中间”，所谓放开两头，一是开放发电侧市场，以此吸引多元投资主体投资电源建设，成型多元化发电主体，这个目前已经基本实现;二是开放购电侧市场，把购电的选择权交给购电人，鼓励和吸引电力用户进入电力交易市场，形成多元购电主体。所谓管住中间，就是要加强对输配电环节的监管，使其为电力购销双方提供质量保证、价格合理的输电服务。 开放售电侧市场，推进电力改革的突破口，配电环节是垄断的，输电环节也是同样垄断的，所以从国外的经验来看，一个是将发电环节分开，更重要的是给用户以选择权，要牢牢抓住发电环节和用电环节这两个存在竞争环节，配电和输电就是垄断的环节。 4、分布式能源通过“自取自用、余电可以交易或上网”等政策结合配售一体化商业模式运作的推进。 在这次“电力体制改革若干意见”的文件中第20条、21条、23条分别提及分布式发电和用户侧分布式能源。对于分布式有望在这次电力体制改革推进过程中显著受益，由于明确了工业园区或开发区可以作为售电的主体且对于新增配网建设社会资本可以参与，因此配售一体化对于分布式能源运营商+园区开发商来讲具备极大的吸引力，这将大规模的推进分布式能源的园区化建设，且由于规模足够大、收益稳定以及与房屋租金相结合，可以作为后续资产证券化很好的产品。 5、电力交易的平台性、自愿性，加大跨区交易推进市场化程度，同时后续国家电网逐步定位于只收取过网费的商业模式。 9号文件中指出推进电力交易体制改革，完善市场化交易机制，第8条完善跨省跨区电力交易机制中提及要加大推进跨省跨区电力市场化交易，促进电力资源在更大范围优化配置，鼓励具备条件的区域在政府指导下建立规范的跨省跨区电力市场交易机制，促使电力富余地区更好地向缺电地区输送电力，充分发挥市场配置资源、调剂余缺的作用。 改变目前国家电网的盈利模式，电网企业不再以上网电价和销售电价价差作为收入来源，将按照政府核定的输配电价收取过网费。我国人均电力消费水平还比较低、能源分布不均衡、电源建设更多的向坑口电站集中、新能源大规模可开发区域集中在西北部等特征以及我国目前需要加大基础设施建设和推进电力工程和设备出口来拉动经济发展等因素决定了后续我国电网建设的进程有望进一步加快，特别是适合大规模、进距离输电的特高压建设。 二、售电相关6个重要配套文件 新电改6个配套文件涵盖输配电价改革、电力市场建设、电力交易机构组建和规范运行、有序放开发用电计划、售电侧改革、加强和规范燃煤自备电厂监督管理等方面。这6个配套文件的出台是为了全面细致的描绘出电力改革市场的蓝图。 图表2：6个重要配套文件作用
资料来源：国家发改委 前瞻产业研究院整理 1、总体规划 作为一个规划性的文件，《关于推进电力市场建设的实施意见》明确了市场主体的范围：市场主体包括各类发电企业、供电企业(含地方电网、趸售县、高新产业园区和经济技术开发区等，下同)、售电企业和电力用户等。并且将电力市场分为了“中长期市场”和“现货市场”，同时将市场的模式分为“分散式”和“集中式”。各类市场主体均应满足国家节能减排和环保要求，符合产业政策要求，并在交易机构注册。参与跨省跨区交易时，可在任何一方所在地交易平台参与交易，也可委托第三方代理。现货市场启动前，电网企业可参加跨省跨区交易。 图表3：电力市场构成情况
资料来源：《关于推进电力市场建设的实施意见》 前瞻产业研究院整理 图表4：电力市场模式分类
资料来源：《关于推进电力市场建设的实施意见》 前瞻产业研究院整理 相关措施的目的是：构建相对独立的电力交易机构;搭建电力市场交易技术支持系统;建立优先购电、优先发电制度;建立相对稳定的中长期交易机制;完善跨省跨地区电力交易机制;建立有效竞争的现货交易机制;建立辅助服务交易机制;形成促进可再生能源利用的市场机制;建立市场风险防范机制。 2、主要措施 《关于电力交易机构组建和规范运行的实施意见》的出台目的是，具体明确组建相对独立的交易机构，然后形成规范运行的交易平台，同时加强对交易机构的监管。 《关于有序放开发用电计划的实施意见》的总体思路是：通过建立优先购电制度保障无议价能力的用户用电，通过建立优先发电制度保障清洁能源发电、调节性电源发电优先上网，通过直接交易、电力市场等市场化交易方式，逐步放开其他的发用电计划。在保证电力供需平衡、保障社会秩序的前提下，实现电力电量平衡从以计划手段为主平稳过渡到以市场手段为主， 并促进节能减排。 《关于推进输配电价改革的实施意见》的出台目的是：建立规则明晰、水平合理、监管有力、科学透明的独立输配电价体系，形成保障电网安全运行、满足电力市场需要的输配电价形成机制。还原电力商品属性，按照“准许成本加合理收益”原则，核定电网企业准许总收入和分电压等级输配电价，明确政府性基金和交叉补贴，并向社会公布，接受社会监督。健全对电网企业的约束和激励机制，促进电网企业改进管理，降低成本，提高效率。 《关于推进售电侧改革的实施意见》则是给这个电力改革的重点环节——售电侧给出了相关的具体指导，为开放电力市场奠定了政策基础。 3、辅助措施 《关于加强和规范燃煤自备长监督管理的指导意见》是从市场化环境保护的角度对电力市场中的燃煤自备电厂提出相关的改革方向。对于燃煤自备电厂要强化规划引导，科学规范建设;加强运行管理，参与辅助服务;承担社会责任，缴纳各项费用;加强综合利用，推动燃煤消减;推动升级改造，淘汰落后机组;确定市场主体，参与市场交易;落实责任主体，加强监督管理。 三、电改9号文与5号文的对比分析 (一)新电改9号文件与5号文件指导方针对比 电改5号文件，其主要方针是厂网分开、主辅分离、输配分离、竞价上网四个主要方向，本轮电改的具体措施可以概括为"四放开一独立一加强"，即输配以外的经营性电价放开，售电业务放开，增量配电业务放开，公益性和调节性以外的发供电计划放开;交易平台相对独立;加强规划。按照该模式，电网收入模式由赚取销售电价与上网电价的价差变更为输配环节的"过网费"，改变了电网的公共服务属性。网售分开后，将会产生多元化的售点主体。 图表5：电改9号文和5号文的指导方针对比图
资料来源：前瞻产业研究院整理 (二)新电改9号文件与5号文件内容对比 新电改方案融合了各方的情况，在体制上动作不大，侧重于机制建设和行业管理，在为分布式等新兴生产力打开一扇门，希望能够培育出新的能源服务形式和新的经济业态，并形成新的电力市场交易体系，逐步还原电能商品属性。 电力体制改革是2014年贯穿于电力产业的主要影响因素，目前其改革路线与原则已经基本确定，只待国务院审批并进行全国范围的实施。本轮电改可以看作是渐进式的改革，其“开两头，监管中间”的基本原则已经与2002年"五号文"所提出的输配分离的改革路径完全不同，前瞻认为虽然这种模式仍会存在一定弊端，但却是现实情况下的最优选择： 首先，经过国家电网与南方电网过去10年左右的高速电网建设，中国的电网主框架已经成熟，投资将逐步向配网倾斜，在这种情况下输配电业务均由电网承担是比较合理的方式; 其次，本轮电改的核心目的是为了形成市场定价机制，进一步改善电力供求状况，售电侧的放开是解决该问题的手段，输配分开并不需要; 第三，电网一直以来承担比较多的公益性和社会性的角色，如果采用输配分离的激进式改革不利于不发达地区的供电水平的提高。 图表6：电改9号文和5号文的改革思路对比分析
资料来源：前瞻产业研究院整理 |
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