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“强区放权”以进一步推进简政放权、促进政府职能转变为突破口，全面深化改革，提升深圳整个城市的竞争力。深圳特区报记者 何龙摄 提要 2016年年初，深圳市以罗湖区城市更新改革为突破口，率先启动了规划国土体制机制的改革，由此拉开了“强区放权”的改革大幕。作为一项打基础、立长远、补短板并要起到“牵一发而动全身”的重大改革举措，“强区放权”是在深圳经济持续快速增长、社会和谐稳定的背景下实施的，足见主政者的战略远见和改革决心。“强区放权”以进一步推进简政放权、促进政府职能转变为突破口，全面深化改革，建设与现代化国际化创新型城市相匹配的现代政府，提升深圳整个城市的竞争力。 1 简政放权的针对性更强，提升市域事务的管理水平 深圳是中国市场化法治化程度最高的城市。自2015年6月市级党委政府换届以来，深圳市进一步取消、下放和转移行政职权事项439项。简政放权是政府改革的客观要求，也是实现政府职能转变的必然选择和实施路径。如果说以往简政放权主要侧重的是政府外部职能的调整，指向明确的“强区放权”则在此基础上还兼顾到行政管理体制机制的创新，它既要促使市级政府职权、事权的减量优化，又要促进区级政府职能的优化整合，并带动街道和社区工作的改善加强，是更有针对性、实效性更强和带动力更大的简政放权。 1、这样一个现代化的特大型城市，行政权力在市级层面过于集中的管理模式已不适应。 在这种情况下，市级政府如果仍审得过多、批得过细、对基层业务插手过深，反而会扭曲行政管理的传导系统，导致职责体系的混乱，助长“等、靠、看、推”的现象。 “强区放权”的目的不能简单地等同于削弱市级政府的权力，而是要在整体事权、职权的格局中调整和优化它们的配置，促使市级政府更好地履行政策、规划、统筹、指导、执行、监督、考核等职能；使市级政府能够从不必要的繁琐行政事务中解脱出来，增强调查研究、政策制定、宏观决策、统筹协调、组织实施和调配资源的能力，把工作聚焦于提升城市高度、奠定区域格局、发掘发展后劲等对深圳未来至关重要的方面，把工作重心用于保障城市整体协调发展的跨区规划、重大设施、重要项目上来。 不同层级政府职权、事权的合理“错位”，才能避免职责同构，科学配置有限的行政资源，在市级政府的统一领导下，市、区、街政府各自发力、形成合力。既然改革是要提升整体效能，那么“强区放权”就是各级政府的共同职责。 2、发挥区街作用，扩大区级政府协同实施的职权。 面对繁杂的经济发展、城市建设、公共管理事务，市级政府常常会显得鞭长莫及“顾不过来”，需要“看得见”“够得上”的下级政府“顶上去”，通过委托或授权方式则可以弥补管理能力与管理需要不匹配的缺憾。区政府在国家行政管理体系中是行政职能完备、机构相对健全、管理较为规范的基层政权，具备承接市级政府下放权力的条件；同时，由于区政府管理地域相对不大，管理对象相对较少，有着实施综合管理的便利条件，且能对一些棘手问题视情况灵活处置，这是市级政府所不具有的弹性行政。 对市、区两级政府职权与事权的调整，原则上应实行属地管理，尽量少实行“双重管理”；市级政府放权要一步到位，并相应调整机构编制、财政供给和机构人员，做到“人随事走、财随事转”。政府职能转移本质上是对政府规模、结构和功能最优的理性找寻过程。结合政府职能转变，强化守土有责的区级政府在发展经济、建设城市、管理社会和服务公众等方面的话语权，就是强化区级政府的主体责任，提升其管理的自主权、便利性；承接市级职能的区级政府要立足于提质提效，对区和街道政府职能进行梳理，完成行政职权的再整合、事权的再优化、事务的再配置工作。承接职能的重点是政府运作体制、运作机制和运作方式的重新构建，实施综合管理，为此要加强指导、改善管理方式，要强化统筹、提高行政效能，要完善监管、确保目标落实，以此保证“强区放权”收到预期的效果。 3、资源配置下沉，强化基层政府落实任务的职责。 要让权力跟着责任走，就必须职权、事权适配。“强区放权”不能让下放的行政职权都沉淀在区，区级政府在承接职权、事权及相应事务的同时，要进一步地简政放权，该下放街道的要下放街道，该改革管理方式的要调整管理模式。 基层政府“有事、有权、有人、有责”，才能有效应对城市管理和公共服务压力，及时处置社会危机，是强化社会建设、公共管理、公共服务的根本。“放权”到位和同步，权力的承接和行使才可能稳当和提效。 “强区放权”是深圳市对政府职能整体配置和体系构建的综合改革，是对“简政”与“放权”的有机整合，需要在稳定与改革、继承与持续创新之间保持适度均衡。“强区放权”既要调整政府的外部关系，也在理顺政府的内部体制，从而提升政府对经济发展的驾驭能力、对城市建设的组织能力、对社会事务的管理能力，建设有权威、被信任和高效能的政府。 2 优化行政管理体制机制，提高城市运转的整体效能 政府形态必然受制于城市形态并为城市定位服务，这就决定了“强区放权”的方向应是建设现代政府，不然打造现代化国际化创新型城市的目标就难以成立。现代政府应是具有时代精神、体现进步要求、运转效率更高的公共组织，必然要打破自行体系、条块分割、运作封闭的行政管理格局，通过横向整合、纵向贯通，适应全球化、信息化与网络社会对公共管理的新要求、新挑战。深圳最有条件打造成现代政府，也有责任为国家治理现代化提供示范。 1、打造整体政府，构建全域一体化的行政体系。 权力是理解政府现实运作的关键，调整权力的层级配置是政府改革的重要方式。“强部门弱政府”是导致政府职能错配、辖制力不强、执行力弱化的重要原因之一。按照行政职权与事权、业务与责任统一的全市“一盘棋”要求，“强区放权”将原本由市级政府管理的事务下放给区级政府，在区的层面重点对城市建设、投资审批、公共管理等职能进行整合。 改革要针对政府职能碎片化、权责不清晰、运作无序化等问题，遵循整体政府的理念，力求构建“一体化”“无缝隙”运行的组织体系。“放权”是方式，“强区”是载体；市的任务是“瘦身健体”，对区的要求则是“强身壮体”。改革不仅要“强区”，还在于通过理顺政府层级关系、改善政府运作机制实现“强市”，市、区政府施政能力都得到相应提升才是“强区放权”取得成功的标志。“放”不能散、更要防止乱，有力有效的“统筹”是保证放权充分、事权到位、整合顺利的前提。“强区放权”要做到放而有序、放而有效，必然要重构市、区、街道的政府组织结构，要求市级政府转变领导观念、调整施政方式、改变管理模式，这是对深圳政府提升规划水平、强化统筹能力、落实监督考核以及增进制度创新水平等的全面检验，也就是说要“控制”与“放权”并行。充分运用信息化、互联网和大数据等，保持管理和服务手段的先进性，是现代政府的重要特征之一。 2、消解业务交叉，在事权整合中优化组织结构。 职权重叠、事权交叉是行政效能之大忌。前些年一些地方在机构改革中推行了大部门制改革，取得了一定成效，但未达到预期的目的。除了外部因素的制约外，体制设计缺陷也是其中的关键原因。 行政职能划分与机构设置必须对应，在此基础上归并事权就意味着职权一致，从而避免多头负责、重复执法，防止“齐抓共管”下有利的争、无利的拖、有责的推的现象。现行的政府组织结构源于单一制体制，是工业文明的产物，职能综合的大部门制仍是改革的方向，但要配合实行大处室制，此外，还要全面实施相对集中行政许可权、行政执法权等改革，把对“权力”的合理归并、适度集成作为政府改革的一个重点。在现代管理方式下，行政职权的归并和整合已经成为检验政府管理能力的尺度之一。 3、厘清机构关系，在流程再造中精简冗余环节。 上下对口一般“粗”的行政机构设置，混淆了职能与机构的区别，忽视了不同行政层级的任务差异，在“强区放权”中要抑制区级政府扩张机构的冲动。 在不增设机构的前提下，区级政府承接新增职能，要么是将承接的职能和划转的人员并入区里既有的机构，或是将市直属机构改为与辖区政府“双重管理”的部门。从行政相对人找政府办事的角度，最优的做法是采取相关事权、职权一并转移区级政府的方式，在区的层面做到统一审批、一并办理和集中管理。“双重管理”容易产生“双重负责”的体制矛盾和工作扯皮，且易发生“条条”放权之后又以各种理由上收的反弹，为此要建立联动机制。 单一制的政府职能具有明显的层级性差异，比如各级政府虽都有发展经济的任务，但不同层级政府在促进经济发展上的履职方式有着很大的差别。“强区放权”必然涉及市、区、街道三个层级政府管理职能的定位调整，关系到市、区政府与本级政府部门职权、事权和责任关系的重构。 3 系统推进政府职能转变，以公共治理促进社会发展 发达的经济社会水平，良好的法治环境和公共管理基础，使深圳比其他地方更有条件通过政府职能转变，加快现代政府建设，在完善国家治理体系和提升政府治理能力等方面再做探路者，为全国政府改革树立新的标杆。 1、彰显公共观念，以现代治理手段改善行政运作。 进入后现代社会的基层政府要成为多元主体的引领者，就必须融入辖区社会，既不游离于外，也不凌驾其上；要发挥公共政策的作用，行政部门就不能简单地扮演依靠单向指令、强制、管制、审批等措施的管控者。现代政府需要更多地运用信息公告、政民互动、行政指导、间接管理、给付行政等治理手段，善于应用互联网等新媒体，在照顾到个性化需求中释放所要倡导的公共价值观，平衡秩序与自由的关系，建设积极的网络型社会。 2、推进民主法治，构建多方参与的协同治理格局。 深圳在走向市场化、法治化、现代化的进程中，社会结构、社会体系不断地发生着深刻变化，如何尊重并照顾到不同社会主体日趋多元多样的利益诉求，成为政府面临的一项重大挑战。通过“强区放权”，促使权力下沉，使以公众为导向的基层政府更为亲和、贴近公众，消除政社之间、政民之间的隔阂和断层，更有利于倾听民众诉求、加强社会建设、改善基层自治，便于吸纳民众有序地参与公共事务。只有政府与公众能理性地讨论、对话和审议，才能畅通民意、聚合民智、引导民意、扩大执政基础，寻求广泛的多元支持。以民主法治为基础，协同共治是现代化城市治理的社会基石。 3、健全政务服务，增强公众认同感巩固执政基础。 社会公众的信任是地方政府优良的施政环境、执政基础，公信力就是政府能力。市、区、街道的行政服务大厅是政府服务市民和企业的最全最大服务平台，应进一步充实其内容、增强其功能，打造好这个公众“找政府”的服务界面，同时发挥它作为改革平台、创新抓手的作用。 政务服务的先进程度，是现代政府的一面镜子。将“强区放权”与政务服务创新相结合，能够互补促进，提升对政府的认同感、满意度，就是在打造政府施政最坚实的社会基础。 政府职能转变在任何时候都会有“不愿转”、“不会转”和“不让转”的情形，“强区放权”推动转变的侧重点已不再是回答“该不该转”的问题，而要深入到“如何去转”当中，把“更有力地管理、更有效的治理”放到改革实践中加以解决。 总之，深圳的“强区放权”是以推进简政放权、政府职能转变和优化行政管理体制机制等的系统性改革，既向下级政府“放权”、更在于重塑政府，既向市场“放权”、更要改善社会治理。“强区放权”是深圳建设现代政府的重要举措，完全不同于前些年许多地方实施的以促进区域经济发展为目的，省直管县体制下的“强县扩权”或“扩权强县”。从建立科学合理的地方政府管理体制、建设符合深圳城市发展要求的现代政府的角度讲，“放权”比“扩权”更为精准。（作者单位：艾琳，吉林大学法学院讲师；毛大，深圳市政府公务员） |
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