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摘要：探索建立主办案审员制度，是符合党的十八届四中全会《决定》和公安改革“1+3”意见方案要求建立主办侦查员制度精神的。因为苏州公安机关早在2008年，就已在刑侦各级部门设立了案审大队、中队，实现侦查破案和案件审理职能相分离。苏州在建立主办侦查员制度的同时，应根据苏州办案的实际相应建立主办案审员制度。主办案审员制度是构筑案件审理阶段责任的基础和依据，也是提高案件质量和公安执法公信力的有力保障。 关键词：主办案审员 制度 在中央要求司法体制改革，完善司法责任制，健全司法权力运行机制的大背景下，为强化民警办案责任制, 提高办案质量和诉讼效率，积极探索适应两法修改后侦办案件模式的新思路，公安部逐步在全国公安系统内部建立以侦查员为核心的主办侦查员制度。为建立、推行主办侦查员制度，公安部将贵州、上海、苏州、广东、湖北五个省市定为全国公安机关主办侦查员制度试点地区。但是笔者认为在苏州推行主办侦查员制度的同时，应根据苏州办案的实际配套建立主办案审员制度。因为在苏州地区办案实际过程中，并没有简单实行侦审合一的制度。而是侦查破案、案件审理、法制审核三者的职能相分离，分属于不同的部门。侦查破案属于侦查部门，案件审理属于案审部门（主要以刑侦案审为主），法制审核属于法制部门。由以上的分工，我们可以看出苏州公安机关办理刑事案件，需要侦查员、案审员、法制员三者通力协作完成。 一、当前苏州市刑侦案审工作现状 1997年6月，公安部推行“侦审合一”，全国各地公安机关按照要求，将预审部门合并到侦查部门之中，使侦查部门在侦查破案的同时又肩负着预审工作。从多年的实践上看，推行“侦审合一”多年以来，全国各地公安机关根据自身的工作需要，形成了既存在“侦审合一”，又存在侦查部门与预审部门相对独立等多元化的设置格局。苏州市局根据自身需要，于2008年决定在各市（分）局刑警大队成立案件审理中队，对刑侦部门和派出所侦办的案件，负责嫌疑对象被刑拘后的审讯办案、审查移诉工作，以及直接承担部分重特大案件的办理工作。2015年7月，为进一步提高刑事执法办案质量，根据《关于进一步加强和改进案审工作的意见》要求，苏州市公安局明确由侦查部门承担案审职能和任务，要求各县分局刑警大队整合优秀办案力量，采用刑侦案审力量下沉的模式，在各责任区刑警队配备案审人员，案审员负责犯罪嫌疑人被刑拘后的材料审核、审讯、取证及相关法律文书制作。再由分县局法制部门统一对接、移送起诉至检察院。 通过上述的介绍，我们可以发现在整个办案过程中，案审员是承上启下最为重要的一环，但是作为这样重要的一环，对于主办案审员制度的研究处于迟滞状态，一直没有相应的制度出台。因此，笔者结合上述苏州案审现状展开主办案审员制度的研究，适应当下的办案形势。 二、主办案审员制度的内涵 （一）案审制度的法律依据 预审工作是公安机关的一项专门业务，是公安工作的重要组成部分，是刑事诉讼程序中的一个重要环节，预审在刑事诉讼中具有非常重要的地位和作用。 《刑事诉讼法》虽然几经修改，但有关案审（预审）的规定非但没有变，而且有所增加。最新修改的刑诉法，维持案审（预审）作为侦查机关职权是对刑事执法实践的再次肯定。《刑事诉讼法》第三条规定：侦查、拘留、执行逮捕、预审由公安机关负责。《刑事诉讼法》第一百一十四条规定：公安机关经过侦查，对有证据证明有犯罪事实的案件，应当进行预审，对收集、调取的证据进行核实。 （二）主办案审员制度的含义 公安机关为提高执法水平和执法效率，在刑事案件侦破后，在后期办理过程中，为每一起案件指派一名主办案审员，明确其职责权限，承当相应责任的案件办理和考核制度。 （三）主办案审员制度的意义 主办案审员制度的构建核心是为了建立执法责任倒查与追究机制。通过执法质量责任的精准落实与可回溯追究路径的建立，以实现执法质量和执法公信力的飞跃式提升。 首先，主办案审员制度有利于办案责任制的落实。如果只单单建立主办侦查员制度，会存在案审部门对办案责任进行推卸，将本应属于自己的责任都推给侦查员，引起不必要的争议，导致案件出现问题时，无人愿意接手。 其次，主办案审员制度有利于增强案审人员的责任心。主办案审员制度是公安机关办案在以审判为中心的诉讼模式下，改变以往重破案轻办案的理念，让案审人员以高度的责任心依法办理案件，并对其活动的方式、程序和结果实行终身负责的一种制度。这有利于增强每个案审人员的责任心，让其从自身角度出发，本着对案件负责、特别是对自己负责的态度，认真审慎办理好每一起案件。有助于形成侦查与检察、审判工作有机统一、相互衔接的刑事司法责任体系。 再次，主办案审员制度是提高案件办理质量的有力保障。案审是案件移送起诉之前重要的一项法律活动，是否完成了对收集、调取的证据材料予以核实的任务，由法律程序予以评价。因此，主办案审员制度地实行能够倒逼案审员尽最大的努力、带领一线的侦查员最大限度地查明犯罪事实，并配合完成诉讼证明活动，有助于提高办案质量，强化诉讼效率。 三、主办案审员的工作定位 由侦查部门负责案件的前期侦查取证及抓捕、初审，需采取强制措施的，报同级法制部门审核批准强制措施，侦查部门执行拘留或取保候审后，立即进行第一次讯问，后侦查部门将前期证据材料移交案审部门。主办案审员的职责是在前期侦查工作的基础上，对侦查部门破获的刑事案件进行审查核实，弥补和纠正在侦查阶段出现的疏漏，核实、完善案件的所有事实和证据，准确、及时地查明犯罪嫌疑人的全部犯罪事实和所有需要追究刑事责任的犯罪嫌疑人，查破积案，深挖犯罪，扩大战果，最终完成案件的准确定性定罪，确保案件顺利移送起诉。 四、构建合理的主办案审员制度 （一）主办案审员的产生制度 苏州市公安局刑警支队案审大队负责全市刑侦案审队伍的对口业务指导工作，按照不少于12人的标准配备人员。其他各警种部门也要配备相应的案审人员。各市（区）局、各分局按照每年人均移送起诉80至120起的标准配备、充实案审专业警力。案审人员的选配，原则上在公安机关内部调剂解决和挖潜。要选拔有一定文化层次，有较高法律素质，有较强侦查办案业务能力和经验的同志充实到案审机构，以保证办案工作的需要。因此，主办案审员应具备以下条件： 1、具备良好的政治素质、较强的事业心、工作责任心，坚持原则，作风正派，纪律严明，工作踏实，忠于职守，执法公正； 2、有三年以上执法办案工作经验，并通过高级执法资格考试或者国家司法考试； 3、熟悉办案程序和有关法律法规，能够规范制作法律文书和询问、讯问笔录，能够熟练应用公安各项办案系统； 4、有较强的口头表达能力和一定的文字综合能力，具备较强的组织指挥能力，果断的决策能力； 5、能严格公正文明执法，具有较强的程序意识、证据意识和法治意识、权限意识； 6、具备良好的学习习惯，知识水平和应用能力，符合主办案件的要求。 （二）主办案审员的绩效评定制度 1、实行严格的执法办案积分制 该积分制是指以执法办案工作为主要内容，以执法效率、效果、能力等指标为基本标准，通过案件评判、督导检查、业务知识测试等形式，对所属单位执法部门、执法民警进行记分，定期综合评估，衡量执法质效，落实奖惩措施的制度。 例如，主办1件刑事上行案件（一人一件）得基础分4分，每增加移送起诉一人加1分，每增加案件数一起加0.5分（案件数加分不高于基础分）。主办的刑事案件采取刑事拘留、取保候审、监视居住、逮捕强制措施后撤销案件、释放转其他处罚，强制措施期限届满未办结的，按上行案件标准对案件数、人员数减半计分。 通过推行执法办案积分制，可以更直观地反映出民警办案的数量与效能、节奏与效率、质量与效果，充分体现多办案多得分、少办案少得分、办高质量案件得高分、办低质量案件得低分、不办案不得分的鲜明导向，多办案，即在完成办案任务基础上尽量多办理案件；快办案，即快侦、快查、快诉、快结，加快办案节奏，杜绝逾期办案；办好案，即办成质量高、无瑕疵、效果好的精品案件。 主办案审员在办理案件工作中有突出表现，案件质量好，执法水平高，所属单位应在立功受奖、评优评先、晋职晋级等方面实行优先和倾斜，并作为干部选拔的重要参考。 2、主办案审员实行等级制度。 以县级公安机关为例，苏州分县局的刑侦案审中队（其它警种无案审中队设置）多数已下沉各责任区刑警队。因此可以在每个责任区刑警队设置案审探组，以三至四人为一组，设置探长一名，责任区内所有的案件（不含经侦案件）均分配至案审探组负责，由中队领导或探长指定主办案审员。同时协调市局、分局有关部门，对于案审部门的中队领导、探长、案审员予以职级上的倾斜，可以考虑将案审员设置为初、中、高三级，初级案审员享受副股职、中级案审员享受正股职、高级案审员享受副科级政治、经济待遇，并明确中队长、指导员由主办案审员担任、探长由中级案审员以上担任，中队长、指导员在干部选拔中优先任用为所队主要负责人。 3、实现严格的执法问题追责制度 主办案审员在执法活动中造成执法过错的，应视情况暂停主办资格，并按照规定追究执法过错责任： 例如，因故意或重大过失，致使案件未在法定期限内办结的；因故意或重大过失，致使案件材料丢失的；因主办案审员责任，致使案件造成社会不良影响的。主办案审员应暂停主办资格1-3个月. 例如，因所办案件出现定性错误、刑讯逼供、超期羁押、降格处理等执法问题，被检察机关、上级公安机关撤销纠正的；主办案审员任职期间因违法违纪，受到党纪政纪处分的；因主办案审员责任，造成国家赔偿的。主办案审员暂停主办资格3-6个月。 （三）主办案审员的监督制度 完善主办案审员执法监督机制，强化执法监督效能，既是提高办案质量的必然要求，也是进一步推动主办案审员制度发展的客观需要。为保证主办案审员依法公正办案，主办案审员应接受多重监督。 一是上级监督。加强所队负责人、分管局长会对办案活动的领导监督。所队负责人、分管局长必要时可以更换主办案审员，可以随时监督、检查主办案审员的工作，有权变更、撤销或纠正主办案审员的错误决定。案件侦查终结时，主办案审员应当及时按照要求制作侦查终结报告，详细说明案件事实和相关证据等情况，提出处理意见和法律依据。案件审结实行三级审核把关制度。由探长、所队负责人、分管局长审核把关制度，对案件的事实、程序、证据、定性、定罪及处理意见进行全面审查，以确保案件质量。对于犯罪事实清楚，犯罪证据确凿、充分，犯罪性质和罪名认定准确，法律手续完备，依法应当追究刑事责任的案件，经三级审核把关后，由主办案审员制作《起诉意见书》，履行必要的法律手续后，移送法制部门。 二是法制部门的监督。强化法制部门的流程监控职能，对办案全过程实行节点控制，对案件法律文书和涉案款物进行监督，对主办案审员办案实行严格的流程监控和质量监管。案件的提捕及移送起诉均需上报法制部门书面审核。法制部门应对办案部门呈报的案件材料、审批文书等进行审查，对于符合受理条件的，应当受理。对于缺少案件材料、未经三级审核把关等不符合受理条件的，法制部门可以退回办案部门予以补充。法制部门受理案件后，依法进行审核，出具审核意见。原则上同一案件的报捕、起诉应由不同的审核人员进行审核。 三是同级监督。建立疑难复杂案件通案会议制度。针对遇疑难、复杂案件，主办案审员可以提出召开通案会议，召集案件前期参与的侦查、技术等部门人员进行集体研究。特别疑难、复杂案件，提请上级公安机关组织有关人员进行会诊，提出处理意见。 （四）主办案审员的职责 1、主办案审员的职权 主办案审员制度要想在案件办理中切实发挥效用，必须以“责权统一”为指导思想，通过将案件分流到主办案审员个人，扩大主办案审员的职责和自主权，令其对调动警力、确定案件后期审理中有完整的指挥权，确立其对案件的权威。 主办案审员的职权：可以在本单位挑选协办民警，组织领导协办民警配合开展案件办理工作；可以要求主办侦查人员配合参与审讯、询问等工作；可以要求刑事技术、情报信息等部门提供帮助和服务；可以要求依法使用其他侦查方式或者措施为侦办案件服务；对重大事项或者疑难问题，可以提请所队领导集体讨论决策；请求所属县级公安机关各业务部门帮助解决困难、协调工作；法律、法规、规章和规范性文件规定的其他职权。 2、主办案审员的责任 建立主办案审员制度，既是为了高质量地办理案件，也是为了明确主体责任，因此应坚持“谁主办，谁负责”的原则。在苏州地区，侦查部门一般是执行拘留或取保候审并进行第一次讯问后，再将前期证据材料移交本单位案审部门。所以，主办案审员的责任范围应是从侦查部门接收证据材料开始至移送检察院起诉为止，承担相应的法律责任。为了避免推诿扯皮，主办侦查员应制作《案件证据材料移送清单》，标明移送的证据种类和内容，由主办案审员签收确认，一式三份，分别由主办侦查员、主办案审员、案件管理室留存。 五、主办案审员制度可持续发展的建议 主办案审员制度建立是可期的，但如何使该制度的生命力更长久，关键在于案审职能的有效发挥和案审专业队伍、人才的建设，结合我局刑侦工作现状提出以下意见： （一）明确案审工作的规范与流程 刑侦案审部门的基本职责是：提前介入重大案件，引导侦查；牵头专案和领导交办办理；负责刑侦类刑事案件的办理；完善日常案件办理、执法管理，实行流程监控；从个案办理中提炼类案取证指引，指导、服务办案实践，并负责复议复核、执法监督等法制审核内容。明确案审部门要提前介入重大疑难复杂案件的侦办，引导侦查，形成“不靠感情靠机制”的良性办案工作状态，第一时间提前介入、指导，使得案审与侦查、技术无缝衔接，将证据意识、诉讼意识贯穿于侦查破案的全过程，提高取证质量和办案效率。明确案审部门要负责刑事案件的办理。在侦查破案、抓获犯罪嫌疑人（或主要犯罪嫌疑人）的基础上，按照刑诉法的要求，充分运用调查、审讯等侦查措施以及拘传、拘留等强制措施，进一步收集、固定、核实、完善证据，证明犯罪事实，深挖漏罪、漏人，追究犯罪嫌疑人刑事责任。同时，保障无罪的人不受刑事追究。 （二）加强深挖犯罪、扩大战果，提升打处质态 一是案审负责深挖犯罪和扩大战果。对已破获案件的后续审讯攻坚、扩大战果挤余罪由案审部门负责、特别是案审部门主办大要案件、团伙案件、疑难案件的办案工作机制，由案审部门强化审讯、侦查部门负责外查，二者之间形成合力，推动刑事执法办案工作不断取得佳绩。力争案审深挖犯罪破案占比以每年5%-10%的比例增长，平稳维持在30%左右。 二是强化监所“狱侦攻势”。监管部门充分发挥“第二战场”的优势，广泛发动在押犯举报线索，同时与办案单位、案审队伍密切协作，完善线索收集、传递、核查、反馈的工作机制，积极扩大成果。提升证据运用能力，提升多库联侦系统中DNA、指纹等综合破案手段，将信息统计转化为诉讼认定事实。既要保证案件办案质量，又能从中发现同案犯、带破案件，努力拓展侦破案件的途径。 三是完善审查带破案件奖励制度。对案审深挖和“狱侦攻势”挖出的案犯、带破的案件，实行侦查、案审和监所民警同奖，特别是对协破的外地案件给予专项奖励，调动基层民警审查深挖犯罪的积极性。 （三）加强案审队伍和人才建设 一是建立案审专家库和人才库。推进一线实战队伍建设。加强刑侦专家队伍和刑事科学技术特长专家库、青年人才库建设，充分发挥执法办案咨询组的作用，完善多层次、多专业的专家队伍体系。开展支队业务部门办案骨干双向随岗培训、跟班学习，切实提高刑侦队伍专业化水平。强化示范单位典型选树、跟踪指导和经验推广，充分发挥引领示范作用，培养更多的执法办案能手和示范岗位，创建更多的规范执法工作室，形成普遍效应。强化以执法能力素质、执法办案质量、场所标准化建设、执法制度规范执行、法治文化建设、执法队伍专业化建设为主要内容的执法等级刑警队评定工作，推进专业化水平和综合执法水平的提升。 二是提升案审队伍的专业素养和能力。采取专业培训、旁听庭审、出庭应诉、一案一议、专题剖析、卷宗评比等多种方式推进执法主体培训工作。完善网上学法平台，全面实施网上集中教育培训和岗位自练相结合的练兵机制。建设覆盖全局的案审指挥系统、专业论坛、微信群，实现案审专家、行家直接参与重大、疑难案件的集体研讨、审讯指挥。坚持网络互动，及时提供专业解答，便于民警及时掌握法律知识和最新的执法动态。案审民警必须通过中级执法资格认证考试，力争不低于70%的案审民警通过高级执法资格考试，取得相应执法资格，以主体建设推动执法专业度。实行重大案件一案一评析，根据苏州市检察机关开具的补充证据提纲和法院庭审内容，在刑侦条线进行全面剖析案件，查找不足。建立“业务指导联系点制度”和“执法帮扶联系点制度”，协调、解决条线存在的普遍执法问题。加大对阶段性执法薄弱地方的巡查和督导力度，防止个别落后单位发生重大执法问题，协助执法后进单位规范办案，使全市各分县局公安机关执法办案水平和办案质量处于同一较高水准上。 作者单位：苏州市公安局刑警支队预审大队 整理：苏州市公安局刑警支队预审大队。 |
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