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关于深化乡镇行政管理体制改革的调查与思考

 yzsr273 2017-03-02

                                    

本轮乡镇机构改革后,乡镇行政管理体制机制得到了较大改善,形成了相对合理的管理体制架构,但高市场化和快速度的经济建设势头与低效能和慢节奏的传统乡镇行政管理体制仍然呈现出许多根本性、制度性的矛盾。带着这个问题,我们对乡镇行政管理体制进行了调查研究,并对调查情况进行了理性思考。

一、深化乡镇机构改革对乡镇行政管理体制的重大意义和仍然现存的问题

根据中央、省市统一部署,我县乡镇新一轮机构改革上半年全面顺利实施,并取得了阶段性成果。

(一)新一轮乡镇机构改革优化了乡镇行政管理体制改革的运行。乡镇区划调整后我县共有13个乡镇,按照“精简、统一、效能”的原则,乡镇机构改革成果显著。

1、乡镇职能职责清晰。职能定位突破了原来的模糊概念,较为科学的界定了乡镇党委和政府的主要职能职责,既区分了乡镇党政职能范围,又重点突出了乡镇社会公共管理,公共服务的职责核心。

2、人员编制精简高效。我县乡镇行政编制从299名减少到276名,精简10%;事业编制从656名减少到391名,精简40%

3、机构设置规范有序。按照机构设置限额要求,全县乡镇内设机构51个,与改革前持平;事业站所77个,比改革前减少84个,精简52%。乡镇事业站所“人、财、物、事”划归乡镇管理,管理体制得到理顺。与此同时,乡镇统一设置了政务服务中心,开通了便民服务窗口,构建了一站式的为民服务“超市”。

(二)新时期的乡镇职能定位凸显了乡镇行政管理体制的弊端。

新一轮乡镇机构改革后,乡镇行政管理体制和运行机制与改革前有了较大的进步。但由于来自上级管理模式的压力,以及本身原有的行政管理体制根深蒂固,使得乡镇“社会公共管理、公共服务”的职能定位不能很好的贯彻实施,很大程度上还继续延续着计划经济时代依靠行政手段为前提、以完成上级交办任务为目标的行政管理体制,乡镇工作只围绕上级考核“指挥棒”转的运行机制没有根本性改变。主要体现在:

1、乡镇仍然是任务的承担者。纵观乡镇,几乎没有主动权,基本上是被上级政府及职能部门以泰山压顶之势所支配。数不清的“责任状”,当不完的“责任人”,一年四季忙于各种升级达标的评比、考核事务。而在辖区内“守土有责”,政治、经济、文化无所不管;招商引资、计划生育、社会治安无所不干;党务、政务、社会事务无所不包。甚至违背经济规律、市场规律和管理原则,政府直接充当市场主体而从事经济活动,由此造成乡镇党政不分,政事不分现象。

2、乡镇仍然是责任的承受者。乡镇处于权力末梢,上级任何一项工作任务都可强加给乡镇,可谓“任务交到底,板子打到底”。如果哪一项工作不到位,乡镇政府都可能被“一票否决”。乡镇政府在实践中承担了过多的来自上面的高指标、硬任务,财税、项目、社会治安、计划生育、安全生产、文化、社会管理等等,无所不及。本不属于乡镇履行的职责也强加于乡镇,导致了乡镇职责繁琐,权责错位。如财税工作,乡镇既无征税权,又无定税权;既不是征税主体,又没有强制执行权力,但任务到乡镇,责任到乡镇;而权力在部门,利益在部门,权责利不统一。

3、乡镇仍然是权利的旁观者。乡镇政府作为“一级政府,一级财政”的制度设计形同虚设,没有真正意义上的财政支配权,“吃饭财政”的想象愈演愈烈。近年来虽然上级政府空前地加大了财政转移支付的力度,但上面给的“银子”并不足以弥补乡镇财政减收所形成的实际缺口。再则,乡镇不具备应有的社会管理权。根据法理,乡镇政府对辖区内的社会经济事务拥有行政主体地位,并相对独立地行使执行权、管理权。但在现实中,许多重要的管理职权与执法功能都被部门所占有和调配。如维护社会稳定的公安和司法,乡镇无权调配,只有承但维护稳定的责任主体。此外乡镇人事权、行政裁量权等等都是有责无权。

二、客观分析改革后仍然存在这些问题的原因

乡镇行政管理体制和运行机制虽然通过深化乡镇机构改革逐步得到转变和纠正,但由于上级行政管理体制没有根本改变,县级简政放权没有真正实施到位,导致乡镇行政管理体制凸显出的问题不能根本性的解决,究其原因既有体制、机制的原因,又有主观、客观因素,具体表现在如下方面:

(一)、主观上乡镇领导干部对乡镇政府职能认识不够。

由于长期以来计划经济体制下乡镇政府工作职能重心、职能方式的惯性作用,致使乡镇干部的观念意识滞后于形势发展的需要,乡镇干部对乡镇应该履行什么职能,新时期如何落实发展农村经济,提高农民生活水平和生活质量;如何提高公共管理水平缺乏明确地认识,仍然习惯于完成上面的任务、习惯于做好眼前的事、习惯于急功近利,谋求短期的政绩,缺乏发展意识和科学发展规划。其次,乡镇领导变动频繁,对上级的强加工作任务和考核,逆来顺受、不加争取和辩驳,客观上造成了上级部门的“甩手”行为。

(二)、客观上乡镇行政管理体制制约了乡镇政府的正常履职。 

   “只唯上”的乡镇政府运行机制令乡镇丧失了自我工作的独立性;传统的高度集权和压力驱动体制让乡镇权责背离。

1、政策法律失衡。《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》虽然明确乡镇具有执行本行政区域内的经济和社会发展计划、预算,管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法行政、计划生育等行政工作职能;但在现实过程中,国家现行的有关法律与政策已经1乡镇的许多管理职能和执法权力上收到了县以上政府和部门,加上部门规章和政策文件对部门相应行政职权的强化,无形中弱化了乡镇行政职能。

2、人事管理集权。目前,我国的干部管理体制实行的是上级党委管理下级干部的办法,上级对下级政府干部的任免、提拔、审查和惩处进行全面管理和控制。领导干部管理体制长期以来高度集中,乡镇领导和普通干部在乡镇几乎没有什么实际的人事调配权。

3、管理体制不顺。长期以来乡镇所谓的“七站八所”,有权力、有利益的均上收到了县以上的部门,而难办的事则留给了乡镇。由于利益驱动,应由乡镇管理的事业站所,上级部门还以种种理由和托辞为由,甚至以卡项目、卡资金要挟,揽权不放。

4、运行机制错位。乡镇政府主要职能是社会公共管理和公共服务,但在现实中把过多的精力放在如何应付上级的部署和检查,自身的工作的自主权很小,根本无暇顾及谋划发展,履行公共服务职能。

5、考核机制滞后。乡镇绩效考核方式重结果轻方式,指标过,重心不突出,偏重于财政税收和计划生育等“一票否决”工作,对乡镇职能主体的优化投资环境、服务经济发展、管理社会事业和提供公共服务产品等考核流于形式,考核机制本末倒置,严重滞后;考核重心以上级“指挥棒”所向,缺乏科学性、合理性。

三、深化乡镇行政管理体制改革的思考和建议

当前我国社会、经济和政治正在发生变革,矛盾凸显和发展机遇并存,在现有的政治体制模式下,以乡镇政府为主体的农村管理体制仍然是当前维持农村经济持续发展,促进农村社会和谐稳定的有效管理模式。因此,乡镇要继续通过不断深化乡镇机构改革,进一步扩大和强化乡镇应有的功能作用,深化乡镇行政管理体制和运行机制的改革。

(一)从宏观层面推进行政管理体制的分权和放权改革。

按照各级政府的权力配置应该符合集权与分权均衡的原则,集权和分权两者之间应该实现某种均衡。我国政治体制改革的重要目标是发展社会主义民主政治,而要使民主政治在我国真正成为现实,最重要的是按照民主政治和现代法制的要求,建立起配置合理的权力架构和治理结构。这就要求将权力过分集中转变为适应社会主义市场经济的权力合理配置,权力合理配置的方向是实行分权和放权,形成权责一致、分工合理的行政管理体制。因此,首先从上到下要有分权和放权的权利构架设计,该由哪个层级政府负责的一一给予权责对等明确,用法律的手段保证履职不错位。再则,乡镇是稳定的基石,服务农村的大本营,其管理体制应该符合建设社会主义新农村的需要,上级政府和部门要舍得放权,敢于放权给乡镇。通过乡镇为民服务平台,真正体现“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”的宗旨。

(二)从微观层面重塑权责对等的乡镇行政管理体制。

基于权责一致基础上的乡镇扩权,上级需要对乡镇合理下放权力,增强乡镇政府作为一级政府的权威,以确保乡镇政府职权的独立性、完整性和统一性。

1、加大事业站所管理权下放力度。在今年乡镇机构改革后,6个事业站所管理权已回归于乡镇。今后还要把县级部门设在乡镇的派出机构有选择、分类型、分步骤地下放给乡镇,对那些与乡镇经济活动和群众日常生活关系比较密切的机构,如财政、国土、动物防疫和中小学校等部门实行人、财、物、事四权全部下放,以块块管理为主,条条进行业务指导;对那些业务性较强,专业水平要求较高的部门,可以实行条块结合的管理体制,如公安、司法、法庭等,但人员管理如组织关系、考勤考核等由乡镇管理和领导,通过简政放权,增强乡镇政府管理的统一性、有效性。

2、实行乡镇队伍建设合理配置。按照打造一级服务型乡镇政府的需要,结合乡镇管理社会公共服务的功能,适当精简乡镇行政编制,建立一支精干高效的干部队伍;同时要根据乡镇事业站所核定的编制,配足配齐事业站所人员,为广大人民群众提供优质、快捷和高效的服务。

3、推行乡镇有限自治,赋予乡镇部分经济社会管理权限。乡镇的经济社会管理权限应能够确保乡镇在辖区内拥有较大的应变权、裁量权和处置权。如财政、税费、用地、投资、集体非农建设用地、农村集体资产、就业和社保等方面的权力。一是下放人事权。一方面下放乡镇领导人事权,改变乡镇领导由上级党委单向控制的局面,实现党管干部与民主选举干部的有机统一,乡镇主要领导可由乡镇人大选举或农民直选产生;另一方面下放乡镇职员的人事权,增强乡镇领导对乡镇工作人员的管理权和制约权。二是健全乡镇行政运作的财政保障体系。推行乡镇财政体制改革,改革现行的财税分成体制,适当扩大乡镇政府的税权和分成比重,坚持财权与事权相匹配,以事权定财权,以责任定财权的原则,保障乡镇机关的正常运转。

 4、加快乡镇职能定位转型。在新的历史时期,乡镇政府要把主要职能定位于提供公共产品和公共服务上,实现由“全能政府”向“有限政府”的转变。通过事业单位分类改革和乡镇机构改革将不该政府管的或者是政府管不好的职能剥离出来,使那些政府本应该更好地发挥职能的领域中的权威得到强化,实现由“管制型”向“服务型”政府转变,体现服务型政府的合理定位。

5、减少与乡镇权力不匹配的乡镇责任。依法界定乡镇政府的职责范围,以法律的刚性手段为乡镇政府提供保护。同时,进一步依法规范县级政府及其职能部门的职责、权限,禁止其越位、缺位,防止强行向乡镇政府摊派加压的行为发生。被上收了的管理权力和由此衍生的责任任务,从乡镇账中一笔勾销,职责任务“完璧归赵”给相应部门,乡镇只充当“协助配合”角色。

6、建立科学化的考核制度。要严格控制对乡镇政府的“一票否决”。乡镇政府的职能重心是开展所在地的社会管理和公共服务,对乡镇工作的考核和评价也应以此为核心目标,而不能把考核的目标放在是否实现上级部门利益上。要坚决取消以上级利益为主的考核指标,减少与社会管理和公共服务职能无关的达标升级和检查评比活动,切实为乡镇政府松绑,使乡镇政府从各种形式主义的达标考核带来的沉重行政事务负担中解脱出来

                                    

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