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[摘要]对于虚假宣传行为的处罚，应当适用《中华人民共和国反不正当竞争法》还是《中华人民共和国广告法》。可知，针对虚假宣传行为的处罚存在法条竞合的情形。具体到本案，若适用《中华人民共和国广告法》本案这种虚假宣传的形式难以通过量化的方式确定其广告费用，进而使行政机关无法确定对其进行处罚的具体数额。其次，在法条竞合的情况下，行政机关有选择适用的权力。被上诉人结合具体情形选择适用《反不正当竞争法》进行行政处罚并无不当。 （2016）苏08行终85号 一审法院经审理查明，原告于2015年1月17日从经销商谢某某处购进标注为“浙江省农科种业有限公司”生产的Y两优689杂交水稻种子（净含量500g,品种审定编号为：国审稻2013018，生产日期为2014年10月）300袋，进货价格28/袋。 2015年5月1日，被告的执法人员在盱眙县官滩镇进行巡查中发现，原告所销售的标注为“浙江省农科种业有限公司”生产的Y两优689杂交水稻种子（净含量500g,品种审定编号为：国审稻2013018，生产日期为2014年10月），该杂交水稻种外包装标签标注特征特性为:平均叶瘟2.4级，穗瘟4.8级，穗瘟损失率6.5%，综合指数4.4，白叶枯病5.0级。 被告执法人员在农业部网站查询的Y两优689审定编号为国审稻2013018的特征特性为：籼型两系杂交水稻品种。在长江中下游作一季中稻种植，全生育期平均138.3天，比对两优838长4.1天。株高122.3厘米，穗长27.4厘米，每亩有效穗数17.7万穗，每穗总粒数164.5粒，结实率81.0%，千粒重26.5克。抗性：稻瘟病综合指数6.0级，穗瘟损失率最高9级;白叶枯病5级，褐飞虱9级;高杆稻瘟病，感白叶枯病，高感褐飞虱。 米质主要指标：整精米率60.8%，长宽比3.1，垩白粒率28.0%，垩白度5.1%，胶稠度74毫米，直链淀粉含量16.3%。 至2015年5月1日原告已销售220袋，销售价格为35元/袋，经被告执法人员检查，该杂交水稻种包装袋袋内无其他标签。 被告认为原告销售上述未按审定公告标注特征特性的杂交水稻种的行为，涉嫌违反了《中华人民共和国反不正当竞争法》第九条规定。 同日，被告予以立案调查。2015年8月26日被告作出盱市管案字[2015]161号处罚决定书，原告不服，向一审法院提起行政诉讼。 一审法院认为，《中华人民共和国种子法》第三十七条规定“种子广告的内容应当符合本法和有关广告的法律、法规的规定，主要性状描述应与审定公告一致”。 第七十四条第（三）项、第十五条第（一）项分别规定，“主要农作物是指稻、小麦、玉米、棉花、大豆以及国务院农业行政主管部门和省、自治区、直辖市人民政府农业行政主管部门各自分别确定的其他一至二种农作物”，“主要农作物品种和主要林木品种在推广应用前通过国家级或者省级审定”。 《农作物种子标签通则》（GB20464-2006）4.1规范种子标签标注内容表述应准确、科学、规范，规定标注内容应在标签上描述完整。 5.3.2对于主要农作物种子，品种说明应当与审定公告一致。 《中华人民共和国消费者权益保护法》第二十条第一款规定，“经营者向消费者提供有关商品或者服务的质量、性能、用途、有效期限等信息，应当真实、全面，不得作虚假或者引人误解的宣传”。 《中华人民共和国反不正当竞争法》第九条第一款规定：“经营者不得利用广告或者其他方法，对商品的质量、制作成分、性能、用途、生产者、有效期限、产地等作引人误解的虚假宣传”。 《最高人民法院关于审理不正当竞争民事案件应用法律若干问题的解释》第八条规定：“经营者具有下列行为之一，足以造成相关公众误解的，可以认定为反不正当竞争法第九条第一款规定的引人误解的虚假宣传行为：（一）对商品作片面的宣传或者对比的；……。” 本案争议的焦点是：原告销售的Y两优689杂交水稻种子标签标注中是否存在“引入误解，虚假宣传”的情形。 本案中就原告销售的Y两优689杂交水稻种子（净含量500g,品种审定编号为：国审稻2013018，生产日期为2014年10月），其种子标签标注与国审稻2013018审定公告不一致， 种子包装袋上标签标注将审定公告中抗性中“穗瘟损失率最高9级;褐飞虱9级;高杆稻瘟病，感白叶枯病，高感褐飞虱”等语句去掉，向消费者隐瞒种子适应性、抗病性的不足之处，使消费者不能对该种子产品，特别是种子适应性、抗病性中存在风险不能进行全面客观的了解，这足以误导消费者认为原告经销的种子不存在适应性、抗病性的风险，客观上形成了有利的竞争优势，妨碍了正常的市场竞争秩序。 同时原告销售与审定公告不一致，不完整的种子标签标注说明的行为，违反《农作物种子标签通则》（GB20464-2006）4.1.2.3种子标签标注内容应真实有效与销售的农作物商品种子相符;种子标签标注内容应符合国家法律法规的规定满足相应技术规范的强制性要求;种子标签标注内容表述应准确科学规范规定标注内容应在标签上描述完整…。的规定。5.3.2对于主要农作物种子品种，说明应与审定公告一致……。 原告的上述行为系对种子产品适应性、抗病性的片面宣传，损害了消费者对该两优689杂交水稻种子真实性的知情权，足以误导消费者。 因此，被告对原告作出的行政处罚，事实清楚、证据确凿充分、程序合法、适用法律法规正确，一审法院予以支持。 对于原告要求赔偿其经济、商誉、名誉损失人民币2000元的请求，无事实及法律依据，不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告盱眙县官滩镇农技站化肥农药第二门市的诉讼请求。 上诉人盱眙县官滩镇农技站化肥农药第二门市上诉称： 一、被上诉人作出的涉案行政处罚决定书，认定事实错误。被上诉人将涉案种子包装袋上标注的内容认定为种子广告的内容，系扭曲事实，违反法律规定的错误认定。 根据《种子法》第七十四条第（五）项、《农作物种子标签管理办法》第三条规定，上诉人经销的种子包装袋上标注的内容系种子标签的内容，而不是种子广告的内容，而且涉案种子包装袋标注的内容完全符合《种子法》三十五条规定的强制性标准，并无任何违法之处。 对此，农业部复函(农办政函（2013）21号)也有明确而具体的规定，种子包装物印制的品种说明，属于种子标签，不属于广告范畴，也不属于宣传的范畴。 因此，被上诉人将涉案种子包装袋内容认定为广告内容及宣传内容，既无事实依据，也无法律依据； 二、被上诉人作出的涉案行政处罚决定书，程序违法。 被上诉人对上诉人作出行政处罚超过法定的90天时间，而被上诉人从法院受理案件起至一审判决作出，自始至终没有提供批准延长的证据材料，说明该案超期作出行政处罚，程序明显违法， 另外，上诉人的调查程序、案件流转程序等也存在诸多违法之处； 三、被上诉人作出的涉案行政处罚决定书，适用法律错误。被上诉人的涉案行政处罚决定将种子标签与种子广告标注的事实，引用规范种子广告的《种子法》三十七条的规定，却依据《反不正当竞争法》来处罚，法律关系严重混乱，查明的违法事实与处罚适用的法律不一致， 因此，涉案行政处罚决定适用的法律无疑是错误的。 综上，被上诉人对上诉人作出的行政处罚，认定事实错误，程序违法，适用法律错误，涉案行政处罚决定依法应当予以撤销，请求二审法院依法改判，支持上诉人的上诉请求。 被上诉人盱眙县市场监督管理局辩称： 一、盱市管案字[2015]161号处罚决定书认定事实正确。当事人经营的Y两优689审定编号为国审稻2013018，理应按照与审定公告一致的内容印制种子包装形状说明，但上诉人经营的Y两优种子包装上却选择性截取国审稻2013018审定公告中有关抗性的部分说明，缺失有关抗性的描述，上诉人的行为系对该种子产生性状的片面宣传，损害了消费者对Y两优689真实性状抗性的知情权，足以误导消费者认为该稻种不存在有关抗性缺失，从而使经营者取得该稻种市场竞争优势； 二、上诉人混淆种子标签法定内容，将种子性状说明纳入种子标签法定内容范畴，是对《种子法》第三十五条种子标签应当标注内容进行扩张性解释，于法无据； 三、上诉人以《农业部办公厅关于种子标签问题的复函》农办政函[2013]21号公文举证，作为自己免责理由无法律指导意义。 该公函系农业部办公厅答复内蒙古自治区种子管理站工作请示，非规范性文件，不具有普遍约束效力。 《国务院办公厅关于印发农业部主要职责内设机构和人员编制规定的通知》国办发[2008]76号，已对农业部的职责作出确定（简称三定方案）。 广告管理不属于农业部职责，对不属于种子标签法定范围的种子形状描述，越权作出非广告属性的解释和规定的公函，并不具有指导意义； 四、上诉人主张被上诉人违反《工商行政管理机关行政处罚程序规定》纯属无中生有。 因延长行政查处期限的《有关事项决定审批表》系国家工商总局的内部规定，非《行政处罚法》、《行政诉讼法》所列必须提供证据范畴，但被上诉人还是准备了该案卷材料出庭，一审庭审中被上诉人向上诉人代理人查验，该《有关事项决定审批表》早已于2015年7月28日经我局领导签发且已装订入本案卷宗副卷第18页； 五、被上诉人具体行政行为适用法律恰当。我局依职权对上诉人经营未按审定公告标注形状特征的稻种虚假宣传查处的定性依据是《种子法》（旧版）第三十七条、《国家工商行政管理总局关于商品包装物广告监管有关问题的通知》（工商广字[2005]第173号）第二款第一项要求及《中华人民共和国反不正当竞争法》第二条、第九条第一款及《最高人民法院关于审理不正当竞争民事案件应用法律若干问题的解释》第八条相关司法解释，并借鉴工商系统近年来查处种子虚假宣传案件中的若干案例和有关司法判例，有充分的事实和法律依据。 综上，请求二审驳回上诉，维持原判。 本院认为，根据《中华人民共和国广告法》第六条的规定：“……县级以上地方工商行政管理部门主管本行政区域的广告监督管理工作，县级以上地方人民政府有关部门在各自的职责范围内负责广告管理相关工作。”，据此，被上诉人盱眙县市场监督管理局对涉案违法行为具有管辖权。 关于上诉人的行为是否构成虚假宣传的问题。 根据《中华人民共和国反不正当竞争法》第九条第一款规定，经营者不得利用广告或者其他方法，对商品的质量、制作成分、性能、用途、生产者、有效期限、产地等作引人误解的虚假宣传。《中华人民共和国种子法》第三十七条明确规定“种子广告的内容应当符合本法和有关广告的法律、法规的规定，主要性状描述应与审定公告一致”。 本案中，上诉人销售的Y两优689杂交水稻种子,其种子标签标注与审定公告不一致，种子包装袋上标签标注，将审定公告中关于种子适应性、抗病性的不足之处的描述予以删除，使消费者对该种子产品，特别是种子适应性、抗病性中存在风险不能进行全面客观的了解，这足以误导消费者认为上诉人经销的种子不存在适应性、抗病性的风险，客观上较之其他同类产品形成了有利的竞争优势，妨碍了正常的市场竞争秩序。 上诉人的上述行为违反了《中华人民共和国种子法》关于对主要农作物种子、品种说明应与审定公告一致的相关规定。上诉人的行为已经构成了虚假宣传， 据此，被上诉人作出行政处罚认定事实清楚，上诉人主张被上诉人认定事实错误，本院不予支持。 关于行政处罚是否超过法定期限的问题。 本案被上诉人依据《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第五十七条中对处理期限的规定，进行了延长期限的审批手续，但被上诉人对该证据未在法律规定的期限内向法庭提供，其逾期举证行为明显不当，鉴于该证据已在庭审中予以出示，并进行质证，且未严重侵害上诉人实体权益，该行为应属程序瑕疵，望在今后的行政执法过程中予以重视。 关于被上诉人进行行政处罚适用法律是否正确的问题。 对于虚假宣传行为的处罚，应当适用《中华人民共和国反不正当竞争法》还是《中华人民共和国广告法》。 《中华人民共和国广告法》第三十七条规定：“违反本法规定，利用广告对商品或者服务作虚假宣传的……并处广告费用一倍以上五倍以下的罚款。” 《中华人民共和国反不正当竞争法》第二十四条第一款规定：“经营者利用广告或者其他方法，对商品作引人误解的虚假宣传的，监督检查部门应当责令停止违法行为，消除影响，可以根据情节处以一万元以上二十万元以下的罚款。”。 至此可知，针对虚假宣传行为的处罚存在法条竞合的情形。 具体到本案，首先，上诉人的虚假宣传的方式表现在对种子标签中对种子适应性、抗病性中存在风险不进行全面描述，若适用《中华人民共和国广告法》本案这种虚假宣传的形式难以通过量化的方式确定其广告费用，进而使行政机关无法确定对其进行处罚的具体数额。 其次，在法条竞合的情况下，行政机关有选择适用的权力。在此情况下，本案中被上诉人适用《中华人民共和国反不正当竞争法》里面对处罚的数额相对明确，故根据《行政处罚法》第四条“实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。”的规定，被上诉人盱眙县市场监督管理局结合具体情形选择适用《反不正当竞争法》进行行政处罚并无不当。 综上，一审判决认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本判决为终审判决。
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