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作者单位系中山大学国际问题研究院大洋洲研究中心 澳大利亚的教育产业究竟有多重要？ 作为澳洲第三大出口产业国际教育现在每年给澳洲创造近200亿澳元的价值。而据澳联邦政府出具的最新数据显示，澳大利亚2016年国际学生数量整体上涨了13%，其中中国留学生占比最多，总人数达到4.64万。而要知道2015年在澳大利亚留学的中国学生人数已经达到了17万人，占澳大利亚国际学生总人数的26.4%，同比增长12.8%。当年有超过60万的学生选择到澳大利亚留学，这一数字比2014年又增长了9.8%。 毫无疑问，澳大利亚经济深深依赖着国际教育产业，同时这也是中国与澳大利亚双边交流的重要内容说它巩固了中澳关系也毫不过分。今日澳洲华人社会，有相当一批人是通过在澳洲接受教育而留驻下来。而作为澳大利亚的一项国家战略，国际教育产业必将使澳大利亚迎来更多元化背景的移民，尤其是为中国移民创造机遇。理解国际教育产业不仅有助于理解现在的澳大利亚，也有助于理解华人社会的机遇与挑战。 澳大利亚国际教育的兴起 在“白澳政策”盛行的年代里，国际教育几乎是唯一能冲破歧视性移民阻力的事物，它不仅有助于改善澳大利亚的国际形象，也拓宽了澳大利亚人才更新的渠道。事实上，20世纪50年代到80年代中期, 澳大利亚对国际留学生的政策以“援助”为特征，非以盈利为目标，更谈不上产业。当时的国际留学生大体上可分为受“科伦坡计划”资助的留学生和私人留学生两部分。 所谓“科伦坡计划”是美国等西方国家应对冷战中红色阵营在亚洲的扩张而采取的应对战略。简单说来，就是由美国出启动资金，再由英联邦内的富裕国家出面，替亚太地区欠发达的国家培养专业人才，最终推动后者的社会稳定与现代化发展，也争取人心。 为此，澳大利亚开始大批接受来自东南亚与南亚的发展中国家留学生。作为对科伦坡计划的补充，澳大利亚还额外接受了大量私人海外学生，包括许多香港居民。由于澳大利亚联邦政府认为这些人会学成归国，最终为所在国的发展做出贡献，因此澳大利亚政府不仅不再强调白澳政策禁止有色人种入境居留的内容，还动用联邦与州财政共同推动科伦坡计划。 到了 60年代末，私人海外学生也被整合进相关资助体系，这标志着当时澳大利亚开始寻求更清晰、统一的亚洲政策。随着白澳政策的瓦解，1974年工党主政联邦政府接管了资助高等教育的责任同时取消了包括海外学生在内的学费。受此影响，海外学生数量急速增长, 但同时非法移民也大量滋生。 1979年，澳大利亚政府采取了两项措施：一是要求私人海外学生在回国两年后才能合法申请澳大利亚移民；二是实施了“海外学生收费计划”，大约相当于一个澳大利亚本科学位生均培养成本的 1/4，从1980年起所有私人留学生都不可免。这也是奠定了日后澳大利亚国际教育产业与移民政策绑定的基础。但无论如何，国际教育使得澳大利亚认识到自己有机会大量吸收成熟而高素质的海外青年人才，尤其是直接吸纳以勤奋实干著称、同时也完成了基础教育的亚裔精英。 从援助到生意 澳大利亚国际教育从一项援助变为生意，出发点在于解决财政危机，最终也塑造了澳大利亚国际教育内容的工具化特点。1980年代中期，工党执政下的澳大利亚社会福利事业不断增强，财政也开始面临赤字激增的压力。于是澳大利亚于1985年引入了一项新的国际学生政策宣布从1986年1月起对海外学生收取全额学费。以此鼓励利用国际学生创收的教育产业，也就标志着澳大利亚的国际教育由传统的“援助”转向了“生意”。 与此同时，澳大利亚政府于1986年简化了海外学生入境手续以鼓励公立院校招收自费留学生。从 1990年起，澳大利亚政府完全落实了上述政策，新来的海外学生将支付全额学费所谓澳大利亚“公费”奖学金也因稀缺而变得极具竞争性。在此背景下，澳大利亚的国际教育产业迅速成型，持学生签证的全额付费的留学生从1986年的2330人增长到2008年的54.3万人。至21世纪，澳大利亚已是OECD国家中第五大高等教育服务出口国，也是英语国家中继美国、英国之后的第三大国际学生目的地。更重要的是，考虑到澳大利亚总人口仅占全球的 0.3%，但留学生比例却高达全球的9%，占全澳学生的 24.2%，远高于英国的 11.3%和美国的3.5%。 目前澳大利亚国际教育产业由高等教育、海外学生英语语言课程职业教育与培训、中小学及科研机构等五部分组成。高等教育部门中的国际学生注册人数占主导地位，但从2009年起，职业教育与培训部门的国际学生注册人数首次超过了高等教育部门。 毫无疑问，市场表现说明无论是在高等教育领域还是在职业教育领域，澳大利亚都得到了较高的国际认可度。 澳国际教育产业何以成功 完善的教育质量管理标准、监督体制以及技术移民政策的相互支撑，促使澳大利亚国际教育产业异军突起。 深究起来澳大利亚教育产业的成功绝非偶然。从内部环境上看，澳大利亚首先建立了一整套的产业标准，保证了教育质量。这里必须提到1995年开始，政府为义务后教育与培训阶段所有的学历资格建立了一个综合的、全国统一且灵活的框架“澳大利亚学历资格框架”（AQF）其范围覆盖中学、职业教育与培训和高等教育等部门的15 种学历资格。此框架是保护澳大利亚教育与培训质量的一个关键工具，由澳大利亚各级政府通过教育、就业、培训和青年事务部长协商会议建立并资助。任何一种该框架下的学历资格在整个澳大利亚乃至其他国家都会得到认可。 其次，规范监督管理规范也不可或缺。联邦政府教育部下设立国际教育司，同时加强了政府部门间的协调。20世纪90年代以来，政府逐步构建了海外学生服务立法框架，职能包括保护海外学生的经济利益，同时防止学生签证滥用。更重要的是，澳大利亚严把国际教育市场进入标准，要求教育提供者及课程必须在“面向海外学生的机构和课程联邦注册系统”（CRICOS）上注册。注册门槛不仅高，而且一旦注册，还需接受独立部门监督。 从外部环境上看，澳大利亚充分认识并利用了1980年代全球化、贸易自由化的大趋势以及东亚新兴经济体快速崛起的时局。比如澳大利亚先后与包括美国 新加坡、泰国、中国、日本与韩国等国家签订自由贸易协定，有针对性地在相关国家进行推广。同样重要的是，澳大利亚提供了应用型课程班式的短期硕士项目，实践性强，就业回报率相对高，符合东亚大众文化中牟利务实的传统。相关课程不仅满足了澳大利亚人才市场需求，也符合母国发展的需要。 最重要的是，澳大利亚是世界上为数不多明确地把国际学生流动与移民挂钩的国家之一。吸引海外学生的政策主要包括简化签证手续允许兼职工作、制定针对海外学生的医疗保险制度、实行技术移民政策等等。在这种背景下澳大利亚国际教育产业发展势头锐不可当。 局限与挑战 过分市场化导致了高等教育的平庸以及移民政策的不确定，而这些方面将长久地影响澳大利亚的国际教育产业。 一枚硬币，总有正反两面。教育固然是为社会提供服务，也可以作为“生意”打理但如果过分把国际教育产业化与市场化，就难以凸显出高等教育的另一项职能，就是为社会选拔和积累最顶级的智力人才。 出于利益最大化的考虑，国家教育产业将应用性和技术性的领域作为重点发展的内容，这使得澳大利亚国际教育产业缺乏一种“贵族气质”。相比于老牌发达国家，澳大利亚的奖学金并没有丰裕到吸引最顶尖的海外智力人才，在理论性思辨性更强的学科领域成就并不突出。澳大利亚的名校本身缺乏历史积淀虽然近年来在各种国际量化排名中表现出色，但在无法量化的国际舆论口碑中提升却相对有限。对澳大利亚学位的认可度，总体上还难以与北大西洋世界国家的相比。 此外，既然是产业就难以避免所有经济产业都不能避免的风险。比如2008年经济危机以来，随着应用人才市场饱和，澳洲毕业生的就业竞争日趋激烈同时强势澳元使得学费不断上涨澳洲留学成本迅速增加。最关键的是，靠移民政策吸引生源，本身就是双刃剑。大量国际学生的涌入，尤其是自费留学生源表现参差不齐不仅引发了用人单位的疑虑，也在社会排外思潮沉渣泛起时引发纠纷。这不仅涉及华人，并且针对印度留学生的种族歧视行为也已引发了国际关注。 2010年以来，政府收紧签证政策，对留学生毕业后申请永久或临时居留施加限制，立刻就导致了国际教育产业的连续三年萎缩。随着澳大利亚移民政策的波动前景复杂化，澳大利亚国际教育产业的发展势必将面临更大的挑战。 小编：玲玲 本文为作者个人观点，不代表国关国政外交学人平台观点 文章来源：《澳洲新快报》20170304；首发国关国政外交学人微信公众号平台编辑 |
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