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长期以来，通过法定图则、交通专项等，深圳市规划了一大批独立占地的公交首末站；但受制于用地落实难、居民反对等，规划首末站的实施率不足30%， 全市现状首末站缺口较大，制约着常规公交的健康发展。为从根本上破解土地资源紧约束背景下公交场站用地落实难、规划实施难问题， 深圳市于2012年正式确定调整公交场站发展模式，由传统“ 以独立占地为主、平面建设” 模式转变为“以立体综合车场为核心、配建公交首末站为网络” 模式。其中，公交首末站重点承担公交车辆发车掉头、乘客上下客及候车等服务性功能，主要通过与建设项目附设形式进行配建；公交车辆的夜间停放、维护保养、加油充电等生产性功能则剥离至公交综合车场，通过在相对远离中心区域建设立体多层综合车场集中解决，发挥规模效益。 为推动公交场站建设模式转型，深圳市于2013年1月正式出台《大型建筑公交场站配建指引》（以下简称《配建指引》），开始在大型建设项目中广泛推广公交首末站配建制度。实践表明，公交首末站配建制度对加强场站设施的落地实施发挥了积极作用，但实施过程中亦暴露出不少问题，如配建首末站片区统筹难、优化布局难、实施机制不完善等，有必要结合近三年的实施情况，对现行的公交首末站配建制度进行检讨评估，并充分汲取实践经验对其进行优化调整， 促进配建公交首末站的合理规划布局和有序建设。 一、深圳市公交首末站配建制度简介 深圳市公交首末站配建制度是在全市公交场站建设模式转型背景下出台的，旨在结合城市规划建设以存量开发为主的契机，推进大型居住区、商业办公、公共建筑等建设项目以附设形式同步配套建设公交首末站，集约节约用地，多种渠道解决公交场站用地落实难问题，同时加强场站设施与客流集散点的紧密结合，提供“门到门” 高品质的公交服务。 《配建指引》是深圳市公交首末站配建制度广实施的主要抓手。根据《配建指引》，当居住、商业、办公、公共建筑等建设项目的用地规模和建筑总量同时达到公交首末站配建阈值时（表1、表2），则需配建一定面积的公交首末站； 具体结合建设项目的建筑类型、交通区位、建设规模等，首先测算该项目需配置的公交线路条数，再根据各级线路运营管理所需的空间大小确定需配建的首末站最小规模（表3），并在用地出让方案或更新专项规划中落实，要求配建公交首末站与建设项目同步设计、同步建设、同步交付使用。具体操作思路和规划标准见图1和表1、表2、表3。 二、现行公交首末站配建制度检讨评估 1、公交首末站配建制度实施效果显著 自2012年正式确定公交场站建设模式向“立体综合车场＋配建公交首末站” 转变， 以及2013年发布实施《配建指引》至今实践表明，深圳市公交首末站配建制度对促进场站设施的规划建设已取得显著成效。据统计，截至2014年底， 深圳市已批法定图则、城市更新和个案调整共规划落实了270余处配建式公交首末站，占全市规划首末站的45%；现状已建及在建配建首末站56处，占全市已实施固定式首末站的39%。仅2013-2014年即《配建指引》发布实施的两年期间， 已批城市更新及个案调整分别规划落实了37处、22处配建公交首末站，占全市至今所有更新及个案累计规划公交场站的46%、45%。近年来，深圳全面进入以“二次开发”为主的转型时期，城市更新进程加快推进；以此为契机，依据《配建指引》，依托于城市更新项目规划建设配建首末站，对促进公交首末站的落地实施、加强场站设施与客流集散点的紧密结合、实现“门到门”高品质的公交服务发挥着重要作用。 2、配建公交首末站规划缺乏片区统筹 尽管现行公交首末站配建制度已取得显著成效，但在实施过程中亦暴露出不少问题，其中最为突出的是配建首末站规划缺乏片区统筹。根据深圳现行城市规划体系，配建首末站可通过法定图则、城市更新专项规划和个案调整规划研究进行落实。 鉴于深圳市已基本实现法定图则全覆盖，短期内图则修编的范围非常有限因此，目前配建首末站主要结合城市更新和个案调整进行规划，以期实现对上层次规划（法定图则）既有公交场站规划布局的调校。但是，仅依托于市场化推动的局部片区更新改造或地块开发落实配建公交首末站，因更新/开发项目的空间分布和实施时序不可控等，导致很难在片区层面对配建首末站规划进行整体统筹， 易引发局部片区公交首末站规模过剩、规划布局不合理等问题。实际规划管理中， 亦经常面临多个更新项目集中分布时是否需要每个更新项目均配建首末站。因此，迫切需要进一步理顺公交场站的规划体系，加强片区层面配建首末站的整体统筹。 3、配建公交首末站规划方法仍不完善 目前常用的公交场站规划方法主要有两种：一是传统“自上而下”基于片区公交出行需求的场站规划方法，二是《配建指引》提出的“自下而上”基于单个建设项目用地及建筑规模“双控”标准的配建首末站规划方法。前者的规划思路如图2所示，其优点在于从片区层面对公交场站的总体规模和规划布局进行整体统筹，可以确保场站设施规划布局的合理性；缺点在于规划场站以独立占地模式为主，因土地资源紧缺通常选址较为偏僻，与公交需求分布相脱节，且因用地控制力度不够造成规划场站实施难。后者的规划思路如图1所示，其优点在于将配建首末站与城市更新/新建项目相结合便于实施，且与大型客流集散点紧密结合，有利于提升公交服务水平；缺点在于该方法自身存在较大局限性，不适于片区层面场站设施的规模控制和布局统筹。因此，有必要借鉴上述两种方法的优点， 研究提出两者有机结合的规划方法，指导转型时期配建首末站的合理规划布局。 4、配建公交首末站实施机制尚未理顺 作为建设项目的配套设施之一，配建公交首末站主要围绕建设项目的“一书三证”制度进行实施。鉴于深圳现阶段仍处于公交场站建设模式转型过渡的初期， 公交首末站配建制度实施年限尚短，目前尚未建立完善的配建公交首末站实施机制。譬如：规划许可阶段，既有的建设项目行政许可制度关于配建首末站是否计容、是否需缴纳地价、《建设用地规划许可证》中是否需明确其大致位置、建设形式、出人口设置等尚未形成清晰明确的认识；行政审批阶段，对于配建首末站的设计方案是否需交通主管部门审查、什么阶段审查、审查效力如何，以及配建首末站如何验收移交和产权办理等，均缺乏规范化的刚性规定与操作指引，制约着公交首末站配建制度的顺利实施。 三、深圳市公交首末站配建制度优化建议 1、完善配建公交首末站规划体系 针对仅结合城市更新和个案调整落实配建公交首末站存在的片区统筹难问题，建议与城市规划实施机制相衔接，在宏观层面全市公共交通总体规划的指导下，加强中观层面（尤其是各行政区）的公交场站专项规划， 统筹各片区公交场站的总体规模与规划布局，指导下层次法定图则中场站设施的规划落实。此外， 建立重点（热点）片区年度公交场站缺口评估制度，并结合该片区年度土地供应计划及城市更新计划，在中观层面公交场站专项规划的指导下编制年度公交场站实施计划。以此为依据，在新供应的招拍挂、保障房用地规划研究和城市更新单元专项规划编制与审查过程中，逐步落实配建公交首末站，加强场站设施的规划实施。规划体系优化思路如图3所示。 2、优化配建公交首末站规划方法 针对既有规划方法难以指导转型过渡时期配建公交首末站规划问题，为促进片区层面配建公交首末站的合理规划布局，建议整合传统“自上而下”与《配建指引》“自下而上” 两种方法的优点，形成两者有机结合的配建公交首末站规划方法。如图4，首先，基于片区土地利用规划和人口岗位预测，测算片区公交首末站的规模需求；其次，分析片区现状已建及在建公交首末站情况，评估片区首末站的总体缺口；最后，结合片区新规划用地和城市更新单元的空间分布、用地规模、开发强度等，在满足一定间距与服务半径要求下，优先在大型建设项目中合理规划落实配建公交首末站。 为确保规划公交首末站便于实施，单个配建首末站的规模宜为1500-5000平方米，具体可结合其服务范围内的规划开发总量上下浮动，实现配建首末站规模与周边公交出行需求相契合。此外，为促进配建首末站合理规划布局，新规划配建首末站与周边已建及在建首末站的间距宜为350-500米。 3、完善配建公交首末站实施机制 针对既有建设项目规划许可制度关于配建公交首末站关键要求尚未形成清晰明确认识问题，建议进一步规范“一书三证”中关于配建首末站规划设计要点的相关规定（图5）：在《土地使用权出让合同书》中，明确配建首末站是否计容（位于地面一层架空层时，计容；位于地下时，不计容）；与建设项目同步建设，验收合格后无偿移交给政府。在《建设用地规划许可证》中，明确配建首末站的建筑面积、建设形式、出人口设置等要求，同时明确“公交首末站的建设形式及内容需征求交通运输主管部门意见。在《建设工程规划许可证》中，通过建设项目总平面图、各层建筑平面图、剖面图等，清晰表达配建首末站的平面布局、竖向布局、站内设施设计等要素。 针对现行配建公交首末站行政审批流程尚未理顺问题，如图5所示，建议进一步优化配建首末站实施全过程的协调机制。规划设计阶段，根据《建设用地规划许可证》要求，建设单位须在建设工程方案设计或施工图设计阶段（视工期紧急程度合理选择）， 就配建首末站的设计方案征求交通运输主管部门意见， 并取得批复后再进行报建。施工建设阶段，建议出台配建公交首末站建设管理标准， 细化配建首末站建设质量的具体要求，加强配建首末站建设过程中的质量监管， 确保工程质量达到规划设计意图和实际要求。验收移交阶段，交通运输主管部门联合规划国土部门竣工验收，并依照《土地使用权出让合同书》约定，接收、管理配建公交首末站，同时为配建首末站办理独立产权证书。 四、结语 为破解土地资源地公交场站用地落实难、规划实施难困境，深圳市紧抓城市规划建设“二次开发”机遇，先行先试，在大型建设项目中全面推广公交首末站配建制度，大大加强了场站设施的落地实施，成效显著。然而，任何一项成熟的政策都须经历在实践中不断检验、不断完善的过程 深圳市公交首末站配建制度更是如此。本文在对该制度的实施效果、存在问题进行检讨评估基础上，结合近三年的实践经验提出了相应的优化建议，期于为土地资源紧缺城市成功走出一条交通配套设施集约化建设、可持续发展道路提供参考借鉴。 |
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