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【由于地方政府的目标各不相同，责任的承担情况存在复杂性，地方政府在执行改革措施时拥有一定程度的自主权，这使得其执行结果可能与中央政府的政策本意存在分歧】 □李秀军
各地方政府的经济、企业和财政情况会影响其执行中央政府指令的意愿。地方政府可能会倾向保护地方经济和社会稳定性，即使这些地方利益会阻碍中央政府改革的迅速推进。 社会责任的事权结构分散，各级政府协调不力，使改革进一步复杂化。在中国，大部分的社会保障支出是由市县级政府负责，但有时候，如果中央政府未能提供额外支持，地方政府对一些社会责任，比如教育和医疗等方面责任的承担意愿较弱。另外，有效的相关支持体系的缺失也会削弱各级政府之间的行政协调能力，从而进一步削弱中央政策执行的有效性，使社会改革政策的执行进一步复杂化。 地方政府对改革的接受和执行程度不尽相同。由于各地方政府的目标各不相同，责任的承担情况存在复杂性，地方政府在执行改革措施时拥有一定程度的自主权，这使得其执行结果可能与中央政府的政策本意存在分歧。 中国中央政府已经采取了一些措施解决央地目标不一致的问题。中央政府的措施旨在减少地方经济等情况的差异度、重新明确各自责任。这些措施包括中央实施转移支付、财政预算改革和新的公务员绩效考核制度。中央政府还强化针对地方官员的反腐行动，此举可强化中央政府对地方官员行为的监督。上述措施可解决政府之间目标不一致的问题。但判断上述举措能否彻底改变中央政府与地方政府之间的关系，从而使改革得以有效推行，目前仍为时尚早。
地方与中央政府目标不一致会阻碍改革进程和经济结构调整
在各地不同情况的制约下，中国地方政府官员的优先目标和意愿并不一定与中央政府保持一致。这种情况会影响中国结构性改革的进展，也会减缓中国的宏观经济结构调整，减缓避免经济过度依赖于投资的进程。 经济改革受阻将带来负面影响，例如，国有企业和地方政府杠杆率持续上升，银行部门风险增加，从而导致中国政府或有主权负债增加。 中国的决策过程高度集中，但政策实施基本是在地方。中国各地的经济情况、财政结构和社会责任各不相同，这使得政策需要在地方层面落实。而这些不同的地方经济情况、财政结构和社会责任也决定了地方政府官员的优先目标和意愿。这样可能会导致各地方政府接受中央改革举措的意愿不尽相同。 此外，虽然所有影响地方政府的重要经济政策都是由中央政府负责制定，中央对财政预算的审查也非常严格，但各级地方政府均具有不同的政策执行权力和责任 (见下图)。这样可能会导致中央政策在全国范围内实施时变得不一致，这就会对改革的步伐和有效性产生负面影响。 若中央政府的措施能更好地协调各层级政府的意愿和目标，将会加强政策有效性，对中国政府具有正面的信用影响。协调一致的目标在长期上会对地方政府产生正面信用影响，但在过渡时期所涉及的各种政策变化却可能会给地方政府带来不确定的信用影响。
各地方政府的经济、企业和财政情况会影响其执行中央政府指令的意愿
中国政府的结构有效地帮助中国实现了GDP 高增长的目标。多年来，实现经济增长目标一直是对地方官员进行绩效考核的关键指标 (KPI) ，因为中央政府在其多个政策文件中都以经济增长率作为首要目标。 虽然近年来对地方政府官员的绩效考核方式发生了变化，但地方政府官员依然有意愿优先考虑那些能实现短期经济增长目标的政策，然后才考虑能够对社会、自然资源保护或环境带来长远利益的政策。 此外，各地方经济、企业和财政状况的差异可能会影响地方政府执行中央政府指令的意愿。在地方政府与中央政府的改革政策发生冲突时，地方政府可能会在很大程度上倾向于保护地方国企和地方银行的利益，延迟、绕过或调整改革政策，从而保障地方就业和税基。 1.经济状况。地方政府实施改革的能力取决于其财政实力、地方企业的活力状况和地方居民家庭财富等因素。这些因素都反映了地方政府承受改革所产生的潜在负面影响的能力。 对地方政府推行改革的相对能力的评估指标之一是人均GDP。若以人均 GDP 衡量，中国各省、市、自治区下辖各地级市、县的经济状况良莠不齐。 2.企业结构。地方政府均有意愿保护旗下国企的利益。根据财政部的数据，中国一半以上的国企资产是由地方政府持有。虽然部分国企属于产能过剩行业，中央政府也试图减少此类国企的数量，但一些省份如山西、河北、辽宁等的税收和就业依然在很大程度上依赖地方国企。 如果地方国企的负债规模庞大且处于产能过剩行业，就可能会面临较大的破产风险。大规模的破产可能会影响当地社会稳定性，削弱税基。因此，地方政府可能会在地方国企发生违约或破产时进行干预。但是，国务院发布的【2016】88 号文从原则上明确了地方政府性债务风险的分级责任，这有利于进一步加强地方政府性债务风险的防范和控制。 根据财政部的数据，2012-2015年，地方国企负债年平均增长14.1%，高于地方政府收入的增速，这对相关地方政府具有负面的信用影响。 虽然中央政府努力限制地方政府对地方国企的支持，但地方政府执行国企改革的意愿可能不强。例如，地方政府可能无意放弃无生存能力的企业和减少产能过剩。因为此举在短期内可能会导致当地失去就业机会和税收来源，使相关地方政府处于财政紧张的局面。 3.财政结构。地方政府的财政结构状况会使他们优先考虑增长目标。地方政府的预算内收入主要包括税收以及来自中央政府的转移支付，但未能全面覆盖地方政府当前的总财政支出。 土地出让金成为地方政府收入的重要来源。2015年土地出让金占地方总财政收入的23%。然而，由于土地成本上升是房价上涨的重要驱动因素，对土地出让金的严重依赖可能会阻碍地方政府有效调控房市。 (作者为穆迪投资者服务公司副总裁、高级分析师) |
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