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会议制度和议事程序是我国人民代表大会制度的重要组成部分。要完善我国的人民代表大会制度，必须逐步健全我国人大及其常委会的会议制度和议事程序，确定一个行之有效的议事规则。这对我国各级人大及其常委会按照法定程序审议法案、讨论并决定有关的重大事项、切实行使宪法和法律所赋予的职权具有重要意义。下面从会期和提案两个方面，谈一谈如何逐步完善我国人大及其常委会的会议制度和议事程序。 关于会期的问题 我国的会期制度包括人大及其常委会会议召开的日期、会议延续时间、会议日程和会期确定程序。按照宪法和全国人大组织法的规定，全国人大每年举行一次会议，每年的会期约半个月左右。长期以来，全国人大的会期并不固定。七届全国人大二次会议通过了全国人大议事规则，规定全国人大会议于每年第一季度举行。全国人大常委会一般每两个月举行一次会议,会期长短根据会议审议的内容有所差别,一般为一周左右。有特殊需要的时候，可以召集临时会议。也就是说全国人大常委每年的会期大致有六周,或者说四十天左右。 与我国会期制度相比较，在实行代议制的国家议会的会期都比较长。例如,英国上院从1971年起，每年开会的天数保持在140天以上，下院从1946年4月30日起,全年开会时间大约为36周,从周一至周五,也就是说下院的会期每年约180天左右。在日本,“通常国会”负责预算以及为实施预算所必需的法律案等, “通常国会”的会期为150天左右。美国国会两院的会期更长,自1934年起,每年国会的开会日平均有300天左右。法国国民议会的会期在1963年是被确定为每年的170天左右,但由于立法任务的繁重,170天的会期显得太短,遂于1995年将会期延长为9个月,即使将假期扣除,它仍然能达到240-250天。可以看出,与这些国家的会期相比较，我国人大会议的会期较短,在立法、监督预算、行政监督任务越来越繁重的情况下,可以考虑通过法律，确定并延长人民代表大会及其常务委员会的会期,以确保人民代表大会能有充分的时间履行其职责。 关于提案的问题 在我国,依据现行法律,全国人民代表大会主席团可以向全国人民代表大会提出法律案,由全国人民代表大会会议审议,全国人民代表大会常务委员会、国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院、全国人民代表大会各专门委员会,可以向全国人民代表大会提出法律案,由主席团决定列入会议议程。一个代表团或者三十名以上的代表联名,可以向全国人民代表大会提出法律案,由主席团决定是否列入会议议程，或者先交有关的委员会审议、提出是否列入会议议程的意见，再决定是否列入会议议程。 委员长会议可以向常务委员会提出法律案,由常务委员会会议审议。国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院、全国人民代表大会各专门委员会，可以向常务委员会提出法律案，由委员长会议决定列入常务委员会会议议程,或者先交有关的专门委员会审议、提出报告,再决定列入常委会会议议程。如果委员长会议认为法律案有重大问题需要进一步研究,可以建议提案人修改完善后再向常务委员会提出。常务委员会组成人员十人以上联名,可以向常务委员会提出法律案,由委员长会议决定是否列入常务委员会会议议程,或者先交有关的专门委员会审议、提出是否列入会议议程的意见,再决定是否列入常务委员会会议议程。 从现实的运作上来看，向全国人民代表大会和常务委员会提出的法律议案，都是事先向全国人大常委会提出，由委员长会议决定提交代表大会还是提交常委会审议。对准备提交代表大会审议的法律议案，也通常要交常委会初步审议一次，然后在全国代表大会召开之前的一次常委会上，决定列入代表大会议程草案，再由代表大会正式会议举行之前的大会预备会议通过才能作为会议议程。按照法律规定，代表大会主席团能决定法律议案是否列入代表大会议程，而实际上，代表大会总的议程是在代表大会主席团产生以前的代表大会预备会上就通过了。这样看来，代表大会主席团只能决定开会期间提出的法律议案列入会议议程。从现行的会议程序和立法程序看来，有提案权的人在会议期间提出了法律议案，主席团很难决定将它列入本次会议议程，大多只能留待会后处理。例如，九届人大五次会议上，大会秘书处共收到代表提出的议案1194件，其中，代表团提出的27件，30名以上代表联名提出的议案1167件，最后经大会秘书处同各专门委员会商议，建议将1194件中的285件议案交由有关专门委员会审议，提出是否列入全国人民代表大会会议或全国人大常委会会议议程的建议，由全国人大常委会审议决定。而在常委会的决定程序中，委员长会议掌握着决定权，而专门委员会的审议意见也具有相当的重要性。 但是，法律对于专门委员会的淘汰议案的程序以及委员长会议决定列入议程的决定程序规定得不清晰，这必然会使得人大代表提出的议案的详细程度以及论证力度受到影响，而且也在一定程度上撞伤代表提案的积极性。对此，应当在立法上完善专门委员会及委员长会议的议事程序。同时，笔者认为，应当允许全国人大代表在全国人民代表大会闭会期间向全国人大常委会提出议案，这是因为全国人大常委会是全国人民代表大会的常设机构，所以应当建立人大代表与人大常委会的经常联系形式。为防止议案过多以及为提高议案质量，应当赋予专门委员会直接淘汰议案的权力。与此相应，对于专门委员会的人大代表的法律素质，会议形式以及辩论的公开应有进一步完善的必要。 |
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