PPP项目的主要风险以及PPP合同面临的主要问题

下文扼要分析一下PPP项目的主要风险以及PPP合同面临的主要问题：

　　（一）政治风险

　　基于政治、政府和官员的风险，足以导致项目失败、合同的变更或失效，主要有以下几点：

　　1、审批延误风险

　　审批延误风险只要是指由于项目的审批程序过于复杂，导致立项周期过长和项目成本过高，且批准之后对项目的性质和规模进行必要的商业调整非常困难，给项目的正常运作带来威胁，比如某些行业里一直存在的成本价格倒挂现象。

　　2、政治决策失误风险

　　政治决策失误是指由于政府的决策程序不规范、官僚作风、缺乏PPP项目运作经验和能力、前期准备不足和信息不对称等导致项目决策失误的风险。

　　3、政治反对风险

　　政治反对风险是指由于各种原因导致公众利益得不到保护或受损，从而引起指正甚至公众反对项目建设所造成的风险。

　　4、政府信用风险

　　政府信用风险是指政府不履行或拒绝履行合同约定的责任和义务而给项目带来直接或间接危害的风险，以及项目相关的基础设备、配套设备不到位引发的风险。

　　5、政府官员腐败风险

　　政府官员腐败风险是指政府或官员或其代表利用其权力影响力要求或索取不合法的财物，直接增加项目公司在关系维持方面的成本，并加大了政府在将来的违约风险。

　　（二）法律风险

　　基于法律体系不完善或法律法规变更所带来的风险，主要包括：

　　1、法律及监管体系不完善

　　PPP项目涉及的法律法规比较多，我国PPP项目还在起步阶段，现有的PPP立法，层次较低、效力较差、相互之间存在某些冲突、可操作性差、部门利益之争等原因造成的风险。

　　2、法律变更风险

　　由于执行、颁布、修订、法律解释、政策改变等导致项目的合法性、市场需求、收费、合同的有效性等变化，从而危害到项目的正常建设和运行，甚至导致项目终止或失败。

　　3、民事、行政、刑事责任风险

　　在项目中的一些不法行为所导致的法律风险，比如环境污染、滥用职权、安全事故等。

　　（三）市场风险

　　在市场层面，由于项目的周期性，也会存在一定的风险，导致合同相应问题，主要是：

　　1、项目唯一性风险

　　指政府或其他投资人新建或改建其他相似项目，导致对该项目形成实质性商业竞争而产生的风险，从而引发市场需求变化风险、市场收益风险、信用风险等一些列后续风险。

　　2、融资风险

　　指由于融资结构不合理、金融市场不健全、融资的可及性等因素引起的风险，其中最主要的表现形式是融资困难，如逾期未能完成融资，可能导致中标资格被取消等后果。

　　3、市场收益不足风险

　　指项目运营后的收益不能收回投资或不能达到预定水平的风险。

　　4、市场需求变化风险

　　指由于经济环境、社会环境、人口变化、法律法规调整等因素使市场需求发生变化，导致市场预测与实际需求之间出现差异而产生的风险。

　　5、收费变更风险

　　指由于PPP产品或服务的收费价格过高、过低或者收费调整不弹性、不自由导致项目公司的运营收入不如预期而产生的风险。

　　（四）不可抗力风险

　　指合同一方无法控制，在签订合同前无法合理防范，情况发生时又无法回避或克服的事件或情况，如自然灾害或事故、战争、禁运等

　　（五）税收、利率、外汇、通货膨胀、环保等社会管理风险

　　指包括中央或地方政府的税收政策变更、市场利率变动的不确定性、外汇汇率变化和兑换风险、物价上升或货币购买力下降、政府或社会团体对项目的环保要求提高等导致的风险。

　　上述是对PPP项目的主要风险的简要列举，这些类型的风险足以带来一系列的PPP合同问题，且一个PPP项目不止于一份PPP合同，一个项目的失败往往不是单一风险作用的结果。从微观分析，PPP项目的风险，贯穿于PPP项目的从设计、融资、建造、运营、维护至移交的全生命周期，广泛存在于项目识别、项目准备、项目采购、项目执行、项目移交的完整周期和过程之中。

　　 PPP合同面临的主要问题

　　 基于前述PPP项目之风险分析，PPP合同管理对于运用PPP模式需要特别注意的问题包括以下六大方面：

　　一、主体稳定性问题

　　PPP项目的合作主体是政府与社会资本，由于项目周期与监管问题、市场风险与不可抗力因素等可能导致履约主体的能力变更或者主体退出，势必影响PPP合同的稳定性和执行力，国家发展改革委《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》对此已有规定：“依托各类产权、股权交易市场，为社会资本提供多元化、规范化、市场化的退出渠道。”

　　在PPP合同内容与合同管理方面，必须对主体稳定性及相关问题作出明确约定。

　　二、政府债务问题

　　PPP项目通常包含政府对社会资本的长期付费承诺或因分担项目风险而产生的显性或隐性担保责任，尽管政府财政预算机制与政府资产负债管控措施日渐建立并开展，但并未有效建立，且存在政治风险无法避免的情况，PPP项目仍然可能突破财政承受能力而导致政府债务风险。在PPP合同中应当对实际履约能力作出明确的可执行的操作模式。

　　三、项目选择问题

　　PPP项目通常由政府发起，其对于PPP融资功能的依赖容易导致对项目前景过于乐观的估测，在风险分担的项目中社会资本页无足够动力对项目进行严谨的分析，从而导致项目选择的错误。此外，PPP项目的规划和筛选有可能受到腐败或政治利益考虑的影响。

　　四、有效竞争问题

　　公共资产和公共服务的提供通常具有排他性，在一些行业或领域存在垄断属性，导致PPP项目的竞争压力通常来自于社会资本准入阶段，但由于PPP类项目的多样性、复杂性和长期性特点，不同社会资本提供的价值、承担的风险和要求的回报难以在选择阶段进行有效的直接比较，政府无法通过现有的政府采购程序有效甄选出最具竞争力的社会资本方。

　　五、履约管理问题

　　当签署PPP项目协议后，政府和社会资本即进入项目履约阶段。一方面，由于履约阶段缺少竞争压力，政府在缺少相称资源和技能的情况下很难对社会资本的履约能力和履约情况进行有效监管；另一方面，由于缺乏有限的争议解决机制，在政府履约情况不佳时，社会资本也难以采取实际有效措施保护自身权益。