系列解读之四 | 印度PPP项目是怎么失败的？

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前面我们已就英国欣克利角C核电站项目的相关问题探讨书写了三篇文章，分别从该项目的重要战略意义、英法两国在该项目上的争议以及英国PF2制度介绍等方面进行了阐述，本篇文章为该系列的第四篇。由于欣克利角核电项目的成功于中国核电技术而言具有十分关键的战略意义，不容有失，项目相关负责人应当在项目前期就充分预估项目可能出现的各种风险并制定好有效的预防以及补救方案，以保障项目的最终成功。而在该项目的相关风险预防和补救方面，我们认为可借鉴印度大博电厂BOT项目失败的经验，两者在某些方面具有极高的相似度。

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印度大博电厂BOT项目简介

大博电厂项目为当时印度国内最大的外商投资PPP项目，由美国安然公司投资设立项目公司，由全球著名的工程承包商柏克德(Bechtel) 承建，并由通用电气公司(GE) 提供设备，当时这几乎是世界上最强的组合。电厂所在地，是拥有印度最大的城市孟买的马哈拉斯特拉邦，是印度经济最发达的地区，其国内陆位相当于我国的上海。投资者、承包商以及项目所在地的经济实力均是最强的, 当时该项目的前景让不少人看好。

1. 项目参与各方：

投资方：美国安然（Enron）作为世界最大的能源交易商，在2000年的总收入高达1010亿美元，但2001年破产；安然投资约30亿美元，并成立项目公司管理大博电厂项目。

承建商和供应商：项目由安然公司项目筹划，由全球著名的工程承包商巴克蒂(Bechtel)承建并由通用电气(GE)进行设备供货——世界上最强的组合

马邦电力局：国营性质，与安然签订了购电协议，安排相应的融资、担保、工程承包合同和建立相应的资金回收系统。

印度政府：印度政府对马帮电力局提供的担保进行反担保。

项目法律关系图：

2. 项目进程时间表：

3．导致印度大博电厂项目项目失败的原因

1）售电保障优厚：

大博电厂与马邦电力局签订具有完备法律条文的购电协议，约定大博电厂建成后发出的电力将由马邦电力局收购，有最低保障的购电量将保证投资人的最低投资收益和电厂的正常运行。马邦政府对售电协议提供担保，印度政府对马邦政府提供的担保进行反担保。

2）售电定价有利于大博电厂：

在售电协议中，电价按美元计价，且售电定价为成本电价，即电价按照发电成本进行调整，并确保投资商的利润。受汇率影响和项目的高额成本影响，导致电价高昂。

3）出现金融危机，导致政府违约

1997年的东南亚金融危机波及印度，卢比兑美元贬值40%以上，对印度经济造成严重冲击，影响了项目的推进。项目工程进度被拖延，大大增加了电厂建设的费用。金融危机造成的汇率变动使马邦电力局不得不用接近两倍于其他来源的电力价格来购买大博电厂发出的电力。后期这个印度最大的马邦电力局已面临破产危险，不得不拒付大博电厂电费。过分高昂的电费使得马帮政府和印度政府也相继违约，最终工程承包商和供货商也被迫停止工程最后阶段的工作，项目宣告失败，安然公司因该项目失败的恶劣影响申请破产。

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英国欣克利角C核电项目与印度大博电厂BOT项目的相似之处

1. 投资方均为实力强劲的跨国外商投资公司：印度大博电厂的投资方为美国安然公司，英国欣克利角C核电站项目的投资公司为法国电力集团和中国广核集团，为核电技术出口的巨头集团。

2. 政府方给予投资方的合作条件优厚：大博电厂项目中，马邦电力局在马邦政府和印度政府的担保下，在与大博电厂的购电协议中承诺了最低购电量及有利于出资方的电力定价方案。英国欣克利角核电项目中，英国政府与法国电力集团将35年合作期内的电价协定为92.5英镑/兆瓦时，约两倍于当前市场电价，按照该电价法电集团预期投资回报率在9%到10%之间。

3. 优厚的合作条件使得国内政府及民众承受过多压力：印度政府方接受的购电条件使得政府方承受了项目的大部分风险，当出现经济危机、汇率波动时，使得政府方无能力履约。而英国政界及民众对于欣克利角核电项目的定额电价也充满争议，普遍认为用电方需要为高昂电费支付的补贴存在不合理性，要求降低电价的声音不断，如英国经济下行，英政府很可能也出现单方违约的情形。

4. 项目失败可能直接导致投资公司出现重大运营困难：由于此类电力基础设施建设项目前期需要投入的建设成本巨大，对于投资方来说承担的财务风险巨大，一旦投入无法收回，则公司可能进因一个项目的失败就陷入财政危机。美国安然公司在印度大博电厂项目中投入30亿美元，最终因项目失败而申请破产。而英国欣克利角核电项目需要的投资总额为180亿英镑，由法国电力集团出资120亿英镑，中国广核集团出资60亿英镑，目前项目刚刚处于开始阶段，尽管双方对于项目的盈利预期比较乐观，但在该笔巨额成本收回之前，两大集团都将承受着不容小觑的财务风险。

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印度大博电厂项目的失败对英国欣克利角C核电项目的风险警示

从上述内容可以看出，大博电厂项目和欣克利角核电项目之间在一些影响政府和投资方利益的关键合作条件上均存在极高的相似性，因此大博电厂项目的失败经历对于欣克利角项目来说具有重要的借鉴意义，英法中三方应充分预估以下几种可能存在风险并提前制定应对方案：

1. 金融风险。如出现类似大博电厂项目的亚洲金融危机导致用电方无力承担高昂的电费补贴，政府方和投资方应如何应对才能使项目安全度过危机，不至于流产？首先，我们认为英国政府在这种情况下，无论采取何种应对措施，都不应效仿印度政府方的失信行为，直接拒付电费损害的不仅仅是投资方的利益，项目失败也将直接导致英国国内电力紧缺、电费进一步高涨、清洁能源项目的流失导致英国环境保护计划受阻等一系列问题。其次，从投资方角度来说，如真的出现经济危机导致英国无力承担高额电费的情形下，投资方应如何采取变通措施又不至于削弱自己的应得利益是值得提前思考的问题。

2. 政治风险。对于大博电厂项目而言，当时印度政府在政治上积极通过项目融资开展基础设施建设项目，在未充分评估项目代价和风险的情形下就急于促成项目实施，留下巨大隐患。而英国政府方面对于外资（尤其是中国）参与其重大基础设施工程建设，一直有着国防安全方面担忧，欣克利角核电项目上，英国首相特蕾莎梅在不久前就曾因这方面的考虑而将项目短暂搁置。我们不排除将来英国政府方面迫于政治压力再次要求对项目进行重大调整，从而影响投资方的利益。

3. 建设施工风险。大博电厂项目开始于90年代初，亚洲经济快速发展及周边邻国类似项目的成功，使得本项目前景大好，但印度相关部门办事拖拉、项目谈判相互扯皮，使得项目一再延后，加上亚洲金融危机的爆发，直到1999年，一期工程才得以完工。工程延期大大增加了项目建设费用，使大博电厂的上网电价大幅提高。如果说因政府方提供的条件优厚而使其承担了大部分项目风险的话，那么项目本身的建设施工风险主要还是由投资方来承担。按照欣克利角项目的条件，英国民众将主要承担购电费用方面压力，而核电站发电之前的工程建设将主要有投资方法国电力集团和中国广核集团负责，工程进度拖拉、工程造价成本超支等风险将由投资方承担。根据了解，法国电力集团准备用在该项目的核电技术之前也在其他两个项目中投入使用，但均出现了工程延期和预算超支的情形，因此法中双方应在充分总结经验的前提下，预防同样情形出现在欣克利角核电项目实施中。

简而言之，英法中三方可借鉴印度大博电厂项目的失败经验，在对项目的可行性研究、项目成本分析、产品市场、资金回收、风险分配等问题进行认真考虑并做好市场预测的前提下，合理分担风险，并做好风险应对预案。

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