【如神独家】片区开发项目PPP模式案例解析（一）

作者：孙闯

片区开发是指在符合国家以及当地规划的前提下，对拟开发建设的区域进行一体化的改造、建设、经营和维护，囊括两大部分：一是狭义的土地一级开发，即指按照土地利用总体规划、城市规划、土地储备计划等相关规划的要求，由土地一级开发主体对一定区域内纳入土地储备的土地进行拆迁、土地平整和适当的市政基础设施建设，使该区域范围内土地具备上市供应条件的行为；二是涵括基础设施与公共服务设施等项目建设和运营。我国正在实施新型城镇化发展战略，新城开发、旧城改造等正是片区开发中的典型形式。

 一、项目背景

 （一）x市新区整体开发项目

 x市某新区规划总体开发，总投资：53亿元，项目地理位置独特，交通十分便捷，属于苏南现代化示范区建设推进和临近城镇同城化发展战略实施的一部分，项目主要建设内容包括环境打造、基础服务设施、商贸物流服务中心和污水处理厂等。采用PPP来运作，运作模式选择BOT，合作期限15年，回报机制为政府购买及特许经营模式下的使用者付费。投融资结构：自有资本比占20%，融资资本占80%，股权结构：政府方出资占5%，社会方投资占95%。

 （二）项目难点

 1.资金投入量大

 在片区开发的前期建设和同步配套设施建设中，需要投入大量的资金。项目中的巨额的资金空缺成为政府片区开发建设的重大难题。

 2. 土地使用权的取得

 在确定片区开发项目中各子项目分别适用的具体实施模式时，需要考虑项目范围内的用地性质。如社会资本无法依据合同中所规定合作模式获得某个项目范围内的土地使用权，从而使得社会资本主体与该项目范围内的土地使用权主体分离，则将使项目的实施产生障碍。

 3. 政府付费问题

 政府付费机制。政府参与片区开发PPP项目的目的往往是以较少的资金撬动社会资本，提高片区开发的效率和质量，使公众得到更好的服务，而社会资本即投资人的直接目的往往是从片区开发项目中获得合理的利润。所以，政府付费机制的设计就必须要平衡并促进政府与社会资本各自目标的达成。

 4. 投资人团队的组成

 PPP模式不仅仅是一种融资工具，更是一种新的管理方式。在社会分工高度精细化的今天，很少有兼具融资能力和建设维护经营项目能力的团队。那么参与片区开发PPP项目的社会资本即投资人团队可能需要同时囊括融资团队和建设、维护、经营团队，如：基于运营需要引用专业运营团队，则可以考虑在投资前融资团队即可与专业运营团队共同成立项目公司负责片区开发。

 5.包含多个单体项目

 在片区开发项目中，项目种类分为：无收益项目、准经营性项目、经营项目；回报方式可能是：政府可用性补贴、政府购买服务、绩效付费、使用者付费等；不同单体项目的经营期限不同等。

 二、PPP模式下的片区开发

 片区开发兼具高投入、周期长、复杂性等特点，如何妥善处理片区开发中的各种问题，推动片区开发的顺利进行，已是现阶段城镇化发展的重中之重。PPP模式作为一种兼具融资与管理功能的合作模式，不仅能够有效解决现阶段片区开发中融资难的问题，化解地方债务危机，还能够有效调动社会资本的积极性。同时，在片区开发中引入PPP模式也为社会资本带来了新的投资机遇。

 （一）实施模式选择

 1. 片区开发PPP项目模式选择影响因素之一：资产状况

 基于资产状况的不同，可以把片区开发PPP项目中的各子项目分为存量项目（如已建成的体育馆等）和新建项目（如新建展览馆等）。

 具体而言，对于存量项目来说，如果需要对存量项目进行运营和维护，一般选择O&M模式，如果还需要对存量项目加以扩建，则可以选择LBO（Lease-Build-Operation）模式（由社会资本租赁公共部门已建成的设施，支付租赁费用，对设施进行扩建，并负责运营和维护），或TOT模式（公共部门将现有项目转让给社会资本，由社会资本进行扩建并运营，特许经营期满后再移交给公共部门）；对于新建项目来说，则可以采取BTO模式（社会资本投资兴建新项目，建成后把所有权转移交给公共部门，然后经营项目并向用户或政府收取费用），或BOT模式，或BOO模式，或BOOT模式（建设-拥有-运营-移交）。

 2. 片区开发PPP项目模式选择影响因素之二：营利模式

 根据国家发展改革委《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资[2014]2724号）规定，基于营利模式的不同，可以把片区开发PPP项目中的各个子项目分为经营性项目、准经营性项目和非经营性项目。

 其中，经营性项目，是指具有明确的收费基础，并且经营收费能够完全覆盖投资成本的项目，比如保障房项目和能源类项目（水电、风电、新能源），可选择BOT、BOOT等模式；准经营性项目，是指经营收费不足以覆盖投资成本、需政府补贴部分资金或资源的项目，比如城市轨道交通、城市供水/供电/供热等城市基础设施和医疗、教育、养老等公共服务项目，可选择BOT、BOO等模式；非经营性项目，是指缺乏“使用者付费”基础、主要依靠“政府付费”回收投资成本的项目，比如环境综合治理、城市园林、道路、消防、城市防洪等项目，可选择O& M、BOO等模式。

 3. 片区开发PPP项目模式选择影响因素之三：用地性质

 在片区开发PPP项目具体实施模式的选择中，各项目的用地性质往往决定了社会资本能否稳妥地获得国有土地使用权及其所附着项目的所有权，从而对可选择的具体PPP实施模式造成一定的影响。如根据我国国有土地使用权的出让制度，商业、旅游、娱乐、商品住宅、工业等项目土地使用权需要通过招拍挂方式出让，对于该类土地上拟建项目，便不能直接选择TOT、BOO等需要由社会资本获得项目所有权的实施模式；而我国城市基础设施用地、公益事业用地、国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地，经政府部门批准，可以以划拨方式取得，那么该类土地上附着的项目，便可以选择TOT、ROT、BOO等需要由社会资本获得项目所有权的实施模式。

 片区开发PPP项目各部分具体实施模式的选择，不仅受到上述三个主要因素的影响，还受到风险分配机制框架、融资需求等因素的影响，在确定各项目开发模式的时候，需要做综合考量。