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ppp（政府和社会资本合作）对上海并不是一个陌生的概念。从上世纪90年代南浦大桥、延安东路隧道、大场水厂tot、bot项目，到2010年12月正式颁布《上海市城市基础设施特许经营管理办法》，从把ppp模式作为引进资金、先进技术和管理的重要手段，到进入系统性制度完善阶段，上海始终在创新ppp融资方面走在全国前列，对国家基础设施投融资体制改革发挥了示范引领作用，上海自身也是最大受益者。党的十八届三中全会提出“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”，国务院相关部门密集出台ppp指导文件，给上海进一步完善ppp投融资模式，理顺政府、企业、用户关系，继续发挥示范引领作用提供了良好机遇。
上海ppp投融资
的瓶颈与机遇
由于没有透明合理的定调价机制和稳定预期，反而会在社会上形成抵触情绪。结果进入了政府不断调价，企业亏损越来越大，老百姓的意见越来越多的恶性循环。
由于缺乏规范的特许经营制度，目前我市在公共事业特许经营方面依然存在诸多亟须破解的瓶颈和短板。
1.政府购买型公共服务领域存在特许经营协议不规范、政府管理能力弱、政出多门等矛盾。一是项目决策简单，后续问题多。对有些ppp项目，如果前期有关部门没有充分研究论证服务标准、合理成本和商业模式的可行性，仅以最低服务价格将缺乏专业能力和经验的企业招入，结果可能导致企业投产后无法按照中标价格提供合格的公共服务而退出，最后不得不由市级平台公司临危受命介入接手。二是特许经营协议内容不充分或不规范，委受托双方不严格履约。本市一些早期的路桥特许经营项目，特许经营协议寥寥数页，容易导致一方违约，另一方顺势逆向选择，造成公共利益损失。三是政出多门，缺乏统一管理机构。在个别特许经营项目上，发包者不付费，付费者不发包，造成支付与服务绩效脱钩，影响了政府对特许经营者的监管力度和效果。四是政府项目发包团队专业能力弱，较少采用第三方咨询机构。特许经营项目专业性很强，政府部门的专业能力在绝大多数情况下不如长期在市场上竞争的企业。由于机制不顺，政府往往依靠政府体系内的职能或政策部门作为项目的第三方，容易导致项目实施的专业性、科学性和完备性大打折扣。
2.政府管制型公共服务领域未建立特许经营制度，导致持续调价与持续亏损并存。一是政府惯用行政思维和手段进行管理，运营企业缺乏动力。本市公用事业行业以国资国企为主，政府惯于用行政思维和手段而不是用法律、契约和价格等市场方式来指导公用事业企业运行，极易导致企业“政策性亏损”。二是未建立以特许经营协议为核心的特许经营制度，企业运营边界条件模糊。一方面政府和企业双方就如何提供公共服务缺乏明确的职责和行为约定，另一方面，缺乏法律依据、边界和标准，政府行业监管难度增加，企业容易滋生游离于监管之外的机会主义，运营管理不透明，成本高企，员工缺乏活力，企业发展动力逐步弱化。三是公用事业定价和调价机制不明确，持续调价与持续亏损并存。由于缺乏特许经营制度，企业提供公共服务的成本边界模糊，一方面运营企业要无条件执行政府指令性要求，公用事业基础设施投资居高不下；另一方面，由于受价格法规以及政府考虑当期公众承受力的制约，往往导致价格始终不能及时弥补企业成本，企业依靠银行借贷增加财务成本。由于没有透明合理的定调价机制和稳定预期，反而会在社会上形成抵触情绪。结果进入了政府不断调价，企业亏损越来越大，老百姓的意见越来越多的恶性循环。
3.制度完善滞后，缺乏促进公用事业可持续运行和发展的法律法规。目前全国仅上海一地将污水处理费和排水费并称为排水费，并按照经营性收费的方式由企业自主收支，与2014年国家颁布的《城镇排水与污水处理条例》、《污水处理费征收使用管理办法》等规定的“污水处理费应当纳入地方财政预算管理”背道而驰。本市在2011年颁布实施的《上海市城市基础设施特许经营管理办法》规定的特许经营模式单一，仅有bot和tot两种方式，将其他多种方式如rot（维修改造-运营-移交）等排除在外；特许经营的范围局限于市政基础设施，不包括教育、文化、医疗等社会基础公共服务；没有明确对特许经营者利益保障机制，还加上“为了公共利益要提前终止和收回特许经营项目”的条文；更没有政企双方出现争端的法律救济机制。这些问题在一定程度上影响了上海特许经营项目的推出，也消减了社会资本进入公共领域的热情，亟须按照国家出台的相关政策的要求进行修订。
与此同时，上海加快完善公共事业特许经营制度正面临良好的机遇，一是上海现实需求迫切。虽然经过世博前的密集建设，上海中心城区的基础设施已经基本完善，但在国家严管投融资平台的背景下，旧区改造、轨道交通建设、环境改造、新城建设、重大工程等对我市部分区县的压力仍然不小，养老、科技创新、教育、医疗等方面的现实需求都呼唤上海进一步创新和拓展ppp新领域。亟须在基础设施和公用事业行业推进实施特许经营，建立健全监管、资产、运营分开的特许经营管理机制。二是上海有善于改革的实践。自贸区扩区更是给制度创新提供了更大的舞台空间，ppp本身就是理顺政府、市场关系的重要举措，与自贸区的制度创新目标相一致。三是国家政策大力支持，国家现已出台的指导性和操作性文件相当完善。国家有望今年出台《基础设施和公用事业特许经营管理办法》。四是青浦区重固镇ppp城镇化等项目标志着上海市ppp创新进入新阶段。重固镇2013年被列为青浦区新型城镇化试点，2015年底，上海青浦区政府与中国建筑第八工程局有限公司、中建方程投资有限公司正式签约，以ppp模式，系统化全面推进24平方公里的重固镇新型城镇化建设。这是上海郊区新型城镇化ppp模式“第一单”，也是上海市目前入选国家发改委ppp项目库的唯一重点推荐项目，一改以往“打补丁式”的城镇发展之路。大型央企参与的浦江新镇开发，通过采用一二级联动的开发模式，以开发高档社区住宅、办公楼、商务楼带来收益反哺区域文化教育等设施的不足，快速使浦江镇成为近郊的亮点区域。在政府 国企共同开发的松江新城，因融资渠道更为多元，项目建设进展速度较快，初期积累的资金为松江新城带来了持续滚动开发的资金保障。民营资本参与的罗店北欧新镇项目，在远郊实现了土地的快速增值和区域环境的全面提升，等等，都标志着上海市ppp创新进入了一个崭新的阶段。
推进上海
ppp模式创新的对策
对于经营后有盈利的项目按照股份比例分红；对于没有盈利项目，政府要给予一定的运营补贴。政府可以给予审批和土地等政策支持，但是应当由社会资本承担主要风险。
1.区分政府管制型、政府购买型特许经营，分类推进。对于政府管制型特许经营，一是完善顶层设计，明确政府、企业和用户三方责权利边界。修订现有的《上海市供水条例》、《上海市燃气条例》、《上海市城市基础设施特许经营管理办法》等，使其满足形势最新发展的需要。二是推动政府与企业签订规范、完备的特许经营协议。这是本市推行特许经营制度的核心。有了特许经营协议，就明确了政企边界，以及出现边界条件变更时的双方协商机制。特许经营协议也是公用事业定价、收费和要求政府补贴的基础和依据。三是完善公用事业的经济监管体系。明确服务定价公式和固定调价周期，定期审议企业投资计划、经营计划和资产管理计划，建立用于评判本市公用事业企业经营效率的行业经营数据库。调整原有的公用事业企业的会计原则，修订和完善公用事业价格听证制度。四是加强行业服务管理与考核。明确和公布本市公用事业企业的服务标准，而不仅仅是国内行业内的普遍标准。行业内部建立企业标准化、规范化运营制度和行业周期成本定额制度。行业外部建立收费规范、管网敷设规范、应急抢修规范等各项服务规范。建立经营者绩效激励的考核机制，允许从下降成本的总额中提取一部分资金用于奖励精英团队。对于政府购买型特许经营，鉴于我国政府购买型特许经营的制度和机制安排已近详尽和完备，本市可参照或遵照执行，在此基础上完善相关制度设计。
2.在完善基础设施建设的同时，大力创新社会事业特许经营。目前，在中心城区，经济类基础设施已建设完成，但是在社会类基础设施如教育、医疗、文化设施等还是处于紧缺的程度。郊区县在经济类基础设施和社会类基础设施都存在着巨大的缺口。可以在中心城区逐步开放社会资本对社会公共事业的投入，充分发挥市场企业在提供差别化和专业化产品和服务上的优势，既为市民提供丰富多彩而又能满足个性化需求的高品质的公共服务，又利用本市中心城区人口集中，需求各异和空间有限的特点，为社会资本快速找到盈利空间。比如上海市各大医院的检验部门购置了昂贵的检验设备以后往往用量不足，全市集中起来就是很大的浪费。可以将上述的检验业务分包至社会资本购买和运营设备，提供高难度更加专业的检验服务，通过规模化经营降低患者的就医成本；在体育领域，可以将一些经营不善的场馆委托给专业体育商业运营管理团队，由他们在承担日常养护的同时设计运营适合当地市民口味的体育项目，既能实现全民健身的社会效益，又能发挥原有场馆的商业价值。郊区县社会公用事业主要由市区两级政府共同出资承担。对于经营后有盈利的项目按照股份比例分红；对于没有盈利项目，政府要给予一定的运营补贴。政府可以给予审批和土地等政策支持，但是应当由社会资本承担主要风险。
3.推进混合所有制和公司制改造，引入现代企业经营制度。随着在我国大力鼓励社会资本和各类企业以ppp/特许经营形式参与公共事业，社会资本和市场企业已经在公共事业领域滚打多年，已经积累了丰富的行业经验，表现出强大的市场经营能力和技术创新能力。本市在历史上曾经有过通过转让股权和国际招商的方式引入国际着名的公共事业的投资商和运营商，不仅转换了目标企业的经营机制、提高了管理水平，而且为本市的基础设施融入了一笔不菲的资金，后续投资的资金问题也顺势解决。面对新的形势和要求，本市可以继续发扬在基础设施项目和公用事业股权转让的成功经验，抓住最近出台的《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》关于“引入非国有资本参与国有企业改革，鼓励非国有资本投资主体通过出资入股、收购股权、认购可转债、股权置换等多种方式，参与国有企业改制重组或国有控股上市公司增资扩股以及企业经营管理”等政策契机，将部分存量基础设施和公用事业企业股权转让，通过混合所有制和公司制改造，引入现代企业经营制度，筹措基础设施建设资金，激发企业经营活力。
4.设立政府“特许经营和ppp研究中心”，鼓励和推动第三方专业机构进入公共服务领域。建议在市政府的层面设立“特许经营和ppp研究中心”主要任务是协助政府梳理项目；制定初步方案和框架合同；对各细分行业的市场状况和趋势进行分析，包括市场主体的能力和行业利润水平等；为政府采购提供专项决策支持；协助各部门修订特许经营和ppp政策同时承担一定的面向各级政府的培训和推广任务；承担重大特许经营或ppp的中期评估和后评估工作。研究中心的组织架构包括政府特许经营核心部门（如市发改委和财政局）、公用事业和公共服务主要国有企业和国家开发银行上海市分行以及转型的政府智库，由国家开发银行和参与的国有企业共同出资维持中心的运作。建议在上海市工程咨询协会设立ppp/特许经营专业委员会，培育的重点是将原有在公共建设领域的工程建设、造价咨询、国资评估、工程监理和法律顾问等第三方机构逐步转型和培育成ppp和特许经营的专业咨询机构。
5.培育和发展特许经营项目交易平台，服务上海国际金融中心建设。本市应该紧抓机遇，出台政策，鼓励以项目融资为核心的金融创新，借助打造国际金融中心有利地位，建立基础设施资本交易平台，使各类为基础设施特许经营和ppp项目融资的资本纷纷驻足和落户上海，不仅有利于解决本市ppp项目资金问题，更重要的是将上海构造成一个有国际影响的基础设施项目、资本和股权交易中心，更好服务实体经济发展，形成上海国际金融市场体系建设的重要组成部分。
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