法治周末：养老金全国统筹中央调剂制度先行

法治周末：养老金全国统筹中央调剂制度先行

2017-03-28 08:43 作者：赵晨熙 来源：法治周末 编辑：常磊 

3月15日，十二届全国人大五次会议审查批准了国务院《关于2016年中央和地方预算执行情况与2017年中央和地方预算草案的报告》。报告中明确提出，要建立“基本养老保险基金中央调剂制度”(以下简称养老金中央调剂制度)。

    “建立养老金中央调剂制度是我国养老保险综合改革方案中的一环。”上海财经大学公共经济与管理学院教授郑春荣在接受法治周末记者采访时指出，基于各种现实原因，我国养老金全国统筹一时还难以实现，中央调剂制度的出台将对均衡调节各地养老金发展发挥积极作用。

    各地养老金差距不断拉大

    养老金中央调剂制度方案是指在现行企业职工基本养老保险省级统筹的基础上，从一定比例起步，建立中央调剂基金，对企业职工的基本养老保险基金进行适度调剂。

    在郑春荣看来，建立养老金中央调剂制度，最主要的现实意义和作用是为了均衡全国各地区间的养老金负担。“当前全国养老金地区收支分布不平衡，已经成为了我国养老保险基金最突出的一大问题。”

    据人社部发布的《中国社会保险发展年度报告2015》显示，2015年，共有黑龙江、辽宁、吉林、河北、陕西和青海六省份的城镇企业职工养老金当期收不抵支。而2014年，全国收不抵支的还只是黑龙江、河北、宁夏三省。

    与之相对的，则是全国有10个省份养老金累计结余超过1000亿元，这其中，广东省以结余6158亿元高居全国之首，北京、四川、江苏、浙江、山东累计结余也均超过2000亿元。

    值得注意的是，截至2015年年底，黑龙江省企业养老保险基金累计结余88亿元，这一数字与广东省相比，相差近70倍之多。

    各省之间养老金的差距越拉越大，在郑春荣看来背后既有历史原因也有现实因素。他以东北三省为例称，东北三省拥有众多国企，而上世纪90年代的国企改制，政府将当时已退休的“老人”和尚未退休的“中人”都加入到企业职工养老保险体制。但这些人实际上并没有缴纳过养老保险，责任最终就需要落在年轻职工的身上。近年来随着全国人口老龄化的加重，再加之当地年轻人口外流打工等因素，都使得缴费人数在不断减少，有资金需求的人数却相对增多，当地实际职工养老保险抚养比近乎跌破2：1，而全国平均抚养比为2.87：1。

    养老金结余最高的广东省，实际职工养老保险抚养比约为9.7：1，这是因为当地老国企相对较少，民营企业较为发达，这使得历史遗留的养老金“旧账”较少，同时能吸引大量外来人口，也使得养老金不断充裕。

    当前，对于各地养老金收支的差异，主要是依靠国家与地方财政来补贴。据统计资料显示，2015年，全国社保财政补贴首次破万亿元，2016年约为1.1万亿元，而到2017年，社保基金预算中，财政补贴预计约需占到1.26万亿元。

    “那些养老金极度亏空的地区，在短时间内还难以通过有效手段来缓解并扭转，但长期依靠国家补贴也将给我国财政带来不小的压力。”郑春荣认为，这也凸显出了尽快建立养老金中央调剂制度来增补的重要性。

    借鉴省内调剂金模式

    目前，有关养老金中央调剂制度的具体实施细则还没有出台，不过，郑春荣预测，其具体实施方式应与省级养老金调剂制度相类似，因为全国范围内的养老金调剂制度虽然是首次提出，但其实我国不少省份目前都已在实行省内养老金的调剂制度。

    2007年，劳动和社会保障部与财政部联合下发了《关于推进企业职工基本养老保险省级统筹有关问题的通知》，对实现养老金省级统筹的意义、标准、措施作出了更加明确的说明，据统计，截至2009年年底，全国所有的省级行政区都制定了相应的省级统筹制度。

    “实现养老金省级统筹，要求从养老保险制度到养老基金管理都要做到全省统一制度、统一标准、统一调剂、统一管理，真正实现全省养老金的‘统收统支’。”但郑春荣坦言，目前仅有北京、上海、天津、陕西和福建五个省市真正实现了这一模式，其余地区多采用的是省级调剂金制度。

    比如，广东省级调剂金制度规定，由各地级市每年将企业缴交部分的养老保险基金总额的9%上交给省政府，作为全省养老保险的平衡资金，然后由省政府根据各地实际的养老金支付压力、收支情况、省内跨地区退休人员增减情况等综合因素进行调剂和返还，尤其会照顾到养老金征收数额有限、收不抵支的地市，达到省内养老金“富帮穷”的效果。

    郑春荣预测，日后推行的养老金中央调剂制度也将效仿当前的省级调剂金模式，将根据各省养老金结余的实际情况，将一部分资金收缴上来由中央统一建立调剂基金，然后再根据每年各地养老金的收支情况进行调剂和统筹，通过对落后地区、养老负担比较重、退休人员相对集中的地区进行补贴，均衡各地养老负担。

    “这样对于那些养老金入不敷出，亏空较为严重的省份除了国家财政补贴外，也可以得到中央调剂金的补贴，在缓解国家财政压力的同时，也能继续保障有困难地区的基本养老金按时足额发放，并逐步实现养老金全国统筹的平衡。”郑春荣说。

    与完全施行省内总体“统收统支”的养老金省内统筹相比，省级调剂金制度在推行和操作方面上难度稍低，因此，各省也将其作为最终实现省级统筹前的过渡性制度。知名经济学家宋清辉在接受法治周末记者采访时强调，此次提出的中央调剂制度同样是在养老金全国统筹还难以实现之下所选择的一种过渡性政策，其与真正的养老金全国统筹还存在不小的差别，是暂时缓解养老金矛盾的一种措施。

    全国统筹尚需时日

    与基本养老金中央调剂制度相比，基本养老金全国统筹是一个并不陌生的概念，早在上世纪90年代中国建立企业职工养老金制度之时，全国统筹就被作为重要的改革目标之一。

    尽管2010年出台的社会保险法以立法的形式规定了基本养老金要实行全国统筹，2011年公布的“十二五”规划也明确提出了“全面落实城镇职工基本养老保险省级统筹，实现基本养老金全国统筹”的目标，但最终未能如期实现。2016年公布的“十三五”规划继续提出要实现职工基本养老金的全国统筹，但截至目前，全国统筹方案仍未出台。

    “实现养老金全国统筹制度不但可以打破当前我国基本养老保险各区域收支发展不平衡的问题，还能够增强国家养老保险基金总体的筹资能力、互济功能和抗风险能力，起到增加经济系统运行效率、促进劳动力流动等一系列积极效果，并最终实现在制度层面上保障基本养老保险的公平、公正与共享。”宋清辉说。

    不过，宋清辉也坦言，由于当前国内还缺乏统一的基本养老金信息系统，且各地养老金统筹层次不一，碎片化严重，因此短期内确实难以达到全面统筹的目标。

    此外，宋清辉指出，养老金全国统筹迟迟难以实现的另一大原因来自各地方政府，特别是那些养老金收支及结余较高地区的阻力。出于对自身养老金结余、发展及地方财政收入等考虑，这些地区对全国统筹的推行并不积极，甚至有抵制情绪。

    郑春荣告诉法治周末记者，实现基本养老保险全国统筹，需要做到政策制度的规范化统一，包括建立统一制度、统一管理机构、统一缴费比例基数等，但目前我国多数地区省内统筹都还未完全实现，且各地间在缴费比例等方面也存在不小差异，这些都给全国统筹的推进带来了困难。

    “作为过渡性政策的中央调剂制度，在推行中同样要注意这些问题。”郑春荣举例称，当前各省份职工基本养老保险个人缴费比例都是8%，但单位缴费比例因各地养老金结余等实际情况而各有不同。比如，上海是20%，山东是18%，广州是14%，费率的不同也使得各地养老金年收入存在差距。因此，实行中央调剂制度，如何结合各地养老金实际收支情况、养老金结余等因素来科学制定统一抽取比例是关键一环。

    此外，建立中央调剂制度后，享受调剂金补贴的条件，具体数额比例以及与中央财政补贴之间的划分比例等都需进行明确。

    当前各地区省内调剂制度推行较为顺利，但宋清辉直言，不同于省内调剂，中央调剂制度由于涉及到不同省份地区间的相互扶持，将对各地总体养老金状况带来影响，因此在推进中也必须平衡和调整中央与地方之间以及不同地区之间的利益分配问题，保证政策的顺利推进。

    郑春荣补充指出，应借由推进中央调剂制度的契机，探索统一管理机构、统一经办机构体制，要实现垂直管理，明确国家与各地方的负责划分，这也是为日后养老金全国统筹打下基础。（记者 赵晨熙）