【法条释义三十六～三十九】饮用水水源保护区、坡耕地和生产建设活动等方面及国家鼓励和支持的有利于水土保...

杨咏杰 2017-04-05

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中华人民共和国水土保持法

1991年6月29日第七届全国人民代表大会常务委员会第二十次会议通过，2010年12月25日第十一届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议修订通过，中华人民共和国主席令第三十九号公布，自2011年3月1日起施行。

第四章治理

本章共10 条，对国家水土保持重点工程建设、水土保持生态效益补偿、水土保持补偿费、社会公众参与治理、水土保持技术路线及措施体系等做了规定。（本篇为第36条-39条）

第三十六条在饮用水水源保护区，地方各级人民政府及其有关部门应当组织单位和个人，采取预防保护、自然修复和综合治理措施，配套建设植物过滤带，积极推广沼气，开展清洁小流域建设，严格控制化肥和农药的使用，减少水土流失引起的面源污染，保护饮用水水源。

【释义】本条是对饮用水水源保护区的水土流失治理措施的规定。

一、加强水土流失面源污染的防治十分迫切。

水土流失面源污染是指水土流失过程中土壤养分、有机质和残留农药、化肥等被带入水体，污染地表水、地下水，造成的水体富营养化。当前，我国重要的湖泊和河流水域富营养化问题十分严峻，如近几年来滇池、巢湖等重要湖泊水库相继暴发蓝藻“水华”污染， 2007年太湖和长春新立城水库也出现了蓝藻“水华”污染，严重影响了当地的生产生活。面源污染带来的危害已经让数以百万的人有了切肤之痛，成为社会关注的焦点，国家也给予了高度关注和重视。2006 年中央1 号文件明确提出“要加大面源污染控制，改善河流、湖泊、水库的水质”。本法规定了在饮用水水源保护区开展水土流失面源污染预防和治理技术路线。

二、以清洁小流域建设为重点，有效控制饮用水水源区水土流失引起的面源污染。

清洁小流域也叫生态清洁小流域，指流域内水土资源得到有效保护、合理配置和高效利用，沟道基本保持自然生态状态，行洪安全，人类活动对自然的扰动在生态系统承载能力之内，生态系统良性循环、人与自然和谐，人口、资源、环境协调发展的小流域。为保护饮用水水质，根据《水污染防治法》规定，国家建立饮用水水源保护区制度，饮用水水源保护区由国务院或者省、自治区、直辖市人民政府批准。开展生态清洁小流域建设，就是在开展传统水土流失预防和治理的基础上，通过小型污水处理设施建设、垃圾填埋设施建设、湿地建设与保护、生态村建设、限制农药化肥的施用、库滨区水土保持生态缓冲带建设等措施，改善生态、控制面源污染、保护饮用水水源，营造优美的人居环境。当然，在批准的饮用水水源保护区之外，也应在水库、湖泊、河道周边地区、生态敏感地区等区域，开展生态清洁小流域建设，控制面源污染，改善生态环境。北京市是全国最早开展生态清洁小流域建设的城市，从2003年起，就确立了构筑“生态修复、生态治理、生态保护”三道防线,扎实推进生态清洁小流域建设的工作思路,已建成50条生态清洁小流域,探索出了一条水源保护的新途径。

三、开展面源污染防治，要采用综合治理措施。

如通过调整产业结构，减少农作物的种植面积，降低化肥、农药残留带来的影响；综合采取工程、植物和耕作措施，充分利用大自然的自我修复能力，增加植被、减少水土流失；通过科学施用化肥农药，综合应用节水、节肥、节药等先进技术，发展绿色无害农业、高科技产业和农林产品加工业，推广生态农业，有效消除污染源；通过建设植物过滤带，能减缓径流，过滤泥沙，固定、保持径流中可溶化学物质，增加地表径流入渗，截留、利用营养元素，减少排入水体的污染物总量；通过修建沼气、生物净化池、小型污水及垃圾处理等设施，减少人类生活垃圾侵入水体。总之，通过多种措施的综合应用，保护和改善饮用水水源保护区水环境质量，保证饮水安全。

第三十七条已在禁止开垦的陡坡地上开垦种植农作物的，应当按照国家有关规定退耕，植树种草；耕地短缺、退耕确有困难的，应当修建梯田或者采取其他水土保持措施。

在禁止开垦坡度以下的坡耕地上开垦种植农作物的，应当根据不同情况，采取修建梯田、坡面水系整治、蓄水保土耕作或者退耕等措施。

【释义】本条是对坡耕地水土流失治理的规定。

一、已在禁止开垦的陡坡地上开垦种植农作物的，应当按照国家有关规定退耕。

根据有关研究成果，25 度是土壤侵蚀发生较大变化的临界坡度，25 度以上陡坡耕地的土壤流失量高出普通坡地2 到3倍。为有效控制陡坡耕地产生的严重水土流失，本法第二十条明确规定，禁止在二十五度以上陡坡地开垦种植农作物。已在禁止开垦的陡坡地上开垦种植农作物的，应当退耕，植树种草，恢复植被。已在禁止开垦的陡坡地上开垦种植农作物，耕地短缺、退耕确有困难的，应当采取修建梯田或其他水土保持措施，这体现了法律规定的灵活性。

目前，我国大于25度的陡坡地有5035.01 万亩，占坡耕地总面积的15.85%，主要分布在四川、贵州、云南、重庆、陕西、湖北、甘肃等省，其中部分县大于25 度的陡坡耕地占总耕地面积的50%以上。从防治水土流失的角度来讲，这些坡耕地都应当退耕、恢复林草植被。但是，这些地区经济发展相对落后、人口密度大、人地矛盾突出，如云南、贵州、四川等地区，90%以上都是山地高原，人均耕地不足0.5 亩，坡耕地是当地群众的基本口粮田，如果全部无条件地退耕，势必给当地群众生产生活带来严重困难。

因此，对陡坡地是否退耕也必须坚持实事求是的原则，区别对待，具备退耕条件的可以先退；不具备条件的可以根据实际情况调整产业结构，逐步地退耕；对耕地短缺，退耕确有困难的，可以暂缓退耕，但必须采取修建梯田、水平阶、植物篱、等高耕作以及其他水土保持措施，拦泥蓄水保土，减少暴雨冲刷，改良土壤，保护土地生产力，防止水土流失和土地退化。

二、开垦坡耕地种植农作物应当做好坡耕地水土流失预防和治理。

据统计，我国有3.1亿亩25 度以下的坡耕地，占全国现有耕地面积的17%，坡耕地既是重要农业用地，同时也是水土流失的主要策源地之一，必须加强坡耕地水土流失预防和治理，减少水土流失，保持和培育土地农业生产能力。坡耕地水土流失预防和治理主要有以下三方面的措施：

第一，将坡耕地修建为梯田。

第二，采用保土耕作措施也能有效减少坡耕地水土流失。保土耕作措施主要分三类：一是改变微地形的保土耕作法，如等高耕作、垄作区田、掏钵种、水平防冲沟和抗旱丰产沟等；二是增加覆盖保土耕作法，主要有间作、套种、复种、草田轮作和休闲地种绿肥等；三是改良土壤的保土耕作法，如免耕、少耕、深耕和深松耕、增施有机肥料、铺压沙田等。

第三，建设坡面水系工程，包括排蓄水池、灌渠、沉沙凼等。

第三十八条对生产建设活动所占用土地的地表土应当进行分层剥离、保存和利用，做到土石方挖填平衡，减少地表扰动范围；对废弃的砂、石、土、矸石、尾矿、废渣等存放地，应当采取拦挡、坡面防护、防洪排导等措施。生产建设活动结束后，应当及时在取土场、开挖面和存放地的裸露土地上植树种草、恢复植被，对闭库的尾矿库进行复垦。

在干旱缺水地区从事生产建设活动，应当采取防止风力侵蚀措施，设置降水蓄渗设施，充分利用降水资源。

【释义】本条是对生产建设活动造成水土流失的治理措施的规定。

一、保护、利用好表层土。水是生命之源，土是生存之本，这里土指的就是表层土，是宝贵的基础性资源。表层土是指土壤剖面中最靠近地表的一个层次，该层土壤富含腐殖质，一般厚度20～30 厘米，黑土和黑钙土则有50～100 厘米。表层土是土壤层中含有最多有机质和微生物的地方，是地球上多数生态活动进行的地方，也是植物大部分根系生长、吸收养分的地方。据估计，一般条件下，每形成1 厘米的土壤大约需要100～400 年的时间，也就是，每形成30 厘米的耕作层大约需要3000～12000年。特别是在生态脆弱地区，表土一旦被破坏，生态也就没有恢复的可能，保护和利用好地表土就显得尤为重要。因此，在生产建设活动中，应当对表土进行分层剥离、集中存放并进行苫盖等保护，施工结束后回填或用于渣场覆盖等，从而为植被恢复和农业生产提供保障。

二、有效控制生产建设期间可能产生的水土流失，一是要做到土石方挖填平衡，减少开挖和占地面积，减少地表扰动，提高土石方的利用率，从而减少对周边生态环境和景观的破坏，减轻水土流失；二是要减少地表扰动范围，最大限度地保护地貌植被，增加地表抗蚀性，减少地表径流，增加径流汇流时间，加速地表水入渗，有效补充地下水；三是要对废弃的砂、石、土、渣、矸石、尾矿等存放地，通过采取遮盖，设置拦挡、排水沟、沉沙池、坡面防护等措施，减轻地表水的冲刷。对在沟道设置的废弃砂石土渣存放地，还要做好上游集水区防洪排导工程措施。同时，还要确保这些工程措施的稳定、安全，保障周边居民群众的生命、财产安全以及公共设施免遭损坏。

三、减少土地裸露，增加植被覆盖。在取土场、开挖面和存放地的裸露土地上植树种草，恢复植被，快速增加地表覆盖，减少水土流失。根据我国土地资源短缺的现状，对具备复垦条件的闭库尾矿库，要采取整治措施，尽量实施复垦，恢复种植农作物或者种植林草，增加植被覆盖。

四、在干旱缺水地区要充分利用降雨资源。在干旱缺水地区从事生产建设活动，主要预防和治理水土流失、保护水土资源的措施有，一是采取防风固沙措施，增加植被覆盖或提高地表糙率，降低风速，防治风力侵蚀，控制风沙危害；二是设置降水蓄渗设施和集雨工程等，如水池、水窖、透水砖、渗水井等，集蓄降水资源，减少地表径流外排，减少开采和消耗，提高降水资源利用率，最大限度地补充地下水，从而缓解水资源供需矛盾，改善生态环境。

第三十九条国家鼓励和支持在山区、丘陵区、风沙区以及容易发生水土流失的其他区域，采取下列有利于水土保持的措施：

（一）免耕、等高耕作、轮耕轮作、草田轮作、间作套种等；

（二）封禁抚育、轮封轮牧、舍饲圈养；

（三）发展沼气、节柴灶，利用太阳能、风能和水能，以煤、电、气代替薪柴等；

（四）从生态脆弱地区向外移民；

（五）其他有利于水土保持的措施。

【释义】本条是对国家鼓励和支持的有利于水土保持的措施的规定。

一、在农业耕作方面，国家鼓励和支持免耕、等高耕作、轮耕轮作、草田轮作、间作套种等保土耕作措施。第一，免耕少扰动的措施有免耕覆盖不压实、免耕覆盖压实、免耕不覆盖压实和浅松不覆盖不压实等。第二，等高耕作就是沿着等高线的方向进行水平耕作，除能改善土壤物理性状外，还能拦蓄大量地表径流，增加土壤的蓄水量，控制水土流失，提高农作物产量。据四川省丘陵区典型地块测定，等高沟垄耕作与习惯顺坡耕作相比，年径流量减少28.07%，年土壤流失量减少28.13%，保肥能力提高28.71%，粮食增产11.5%～21.3%，平均每公顷增产粮食132.5 公斤～159.0公斤。第三，轮作有空间上和时间上的轮作、轮换种植，空间种植是将同一种农作物（或牧草）逐年轮换种植，而时间轮作是在同一块农田上于轮作周期内按轮作方式栽植不同品种的农作物或豆科牧草。采用轮作方式，可以增加作物的覆盖期，改善土壤理化性状，恢复土地生产力。第四，实施间作套种，提高复种指数，减少土地裸露。间作就是两种或两种以上生长期相近的作物，在同一块田地上，隔株、隔行或隔畦同时栽培的方式。套种就是在同一块田地上，于前季作物的生长后期，将后季作物播种或栽植在前季作物的株间、行间或畦间的种植方法。

二、在牧业生产方面，国家鼓励和支持封禁抚育、轮封轮牧、舍饲圈养等措施。实践证明，这些措施能够有效增加地表植被覆盖度，加快水土流失治理速度，改善生态环境，促进农村社会经济的发展。陕西吴起县、内蒙古乌兰察布盟等一大批地区经过几年的实践，初步遏制了草场生态环境持续恶化的势头，植被覆盖率大幅度提高，水土流失强度显著降低，草地生产力开始恢复和提高，畜牧业收入显著增加，走上了一条生态保护、生产发展、生活提高的良性发展之路。

三、在农村能源建设方面，实施能源替代战略。薪柴是农村传统生活能源，特别是山区、丘陵区等水土流失严重地区农村经济社会发展相对滞后，生活能源严重短缺，很多农村家庭生活用能中80%以上的燃料来源是秸秆、薪柴等，每年因生活燃料需砍伐大量灌木、树木，造成土地的水土流失，生态环境恶化。因此，实施农村能源替代战略就显得重要而紧迫，要通过能源结构的转变，改变农村群众对薪柴的依赖，减少植被消耗，有效保护植被，减少水土流失，保护和改善生态环境。实施农村能源替代战略，要因地制宜，采用发展沼气、节柴灶，利用太阳能、风能和水能，以煤、电、气代替薪材等多种方式。实践证明，发展农村沼气是解决水土流失区燃料紧缺矛盾，从根本上遏制因农村生活能源大量砍伐森林而加剧的水土流失，保护生态系统的一项重要措施。据测算，一个3～4 口人的农户全年使用沼气做饭，就可节煤1吨、节柴草2吨左右，相当于保护了4 亩山林植被；一口沼气池每年可提供优质有机肥40 担，相当于10～15 包化肥，可满足4 亩柑桔园所需肥料，节约化肥农药支出420元，每亩平均增加经济收入100元。使用节柴灶则可直接有效地节约燃料。同时，我国风能资源丰富，太阳能集热和发电技术先进并具备推广应用的条件，在小水电资源丰富的地方实行“以电代柴”，在煤炭资源丰富的地方实行“以煤代柴”等措施，实施的潜力都很大。

四、生态移民就是从保护和恢复生态环境的目标出发，把位于生态脆弱地区、居住分散的人口，通过移民的方式集中到有一定生态环境容量的地区，形成新的村镇，减少破坏，为生态脆弱区创造自我修复、恢复生态的条件，使人口、资源、环境和经济实现协调发展。从2001 年开始，国家就通过生产生活设施补助的方式稳步推进生态移民，实践证明，不仅减轻了生态脆弱区的环境压力，使原来受破坏的生态环境逐步得到恢复，而且提高了移民地区的农地利用效率，促进了产业结构调整，改善了农牧民的生活生产条件。

五、其他有利于水土保持的措施，指以上提到的四类措施以外，只要是有利于水土保持的措施，如生产建设单位采用新施工工艺、先进技术、新设备以减少对地表扰动和破坏的，国家也同样应给予支持和鼓励。我国幅员辽阔，各地自然地理和经济社会条件千差万别，防治水土流失的措施也千变万化。各地政府可根据具体情况制定相应的优惠政策，引导、支持和推动社会各界采取有利于水土保持的措施和行为，提高防治水土流失、改善生态环境的效果，促进当地经济社会可持续发展。