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开封与郑州同处广袤中原的腹地，地域相连，一纬贯之。历史上，这对姐妹城市长期处于同一级地方行政管理机构——开封府的管辖范围之内。开封的名气大于郑州，曾以国都身份领帅全国，以省会身份领帅全省。1954年，开封与郑州的省会地位发生互换，但两市周边各县在地区行政管辖上，或一分为二，或合二为一，你中有我，我中有你，走过了多变的发展历程。如今，郑汴一体化又把两市紧紧地联系在了一起。当2017年1月国务院批复的《中原城市群规划》提出，要“推动郑州与开封、新乡、焦作、许昌四市深度融合，建设现代化大都市区”；郑州开封作为大都市区中心城市，要“推进郑汴一体化深度发展”之际，我们把它与当年的开封地区联系起来，将有助于确立郑汴都市区的应有地位，有助于制定切合实际的长远目标和远景规划。 一、开封地区的前身——由郑州专区到开封专区 从地域空间上看，郑汴都市区的前身是开封地区（专区），再往前则是郑州专区。这需要从近70年前两市的设立说起。 1948年10月22日和24日，郑州、开封先后解放。10月28日和11月6日，郑州市政府和开封特别市政府分别宣告设立，标志着两地人民政权的诞生。初设的郑州市，面积仅郑县城区5.23平方公里，人口不足5万；开封市城区面积18.35平方公里，人口近30万。 1949年初，管辖两市周边各县的陈留专区和郑州专区分别设立。陈留专区辖陈留、尉氏、开封、中牟、洧川、兰封、杞县、通许、考城9县，行署驻地陈留；郑州专区辖新郑、密县、登封、巩县、荥阳、成皋、郑县7县，行署驻地荥阳。 1952年，撤销陈留专区，将所属9县划入郑州专区，这时的郑州专区辖县16。翌年，撤销下辖的郑县，属地分别并入郑州市和中牟、新郑二县；将撤销后的平原省菏泽专区所属之东明县，划入郑州专区。这时的郑州专区辖县数量未变，而郑州市的辖域却因郑县部分地域的划入扩大了许多。 1954年实行小县撤并。撤销成皋县，并入荥阳县；撤销洧川县，并入长葛县；将兰封、考城二县合并，设立兰考县。此时的郑州专区辖县13。 1954年10月，河南省省会从开封迁至郑州。为减少开封市因省府迁郑所受到的影响，省委决定将郑州专区改为开封专区，行署驻地由荥阳迁至开封。1955年初，行署机构迁至开封原省政府大院办公。随省会迁郑，大约7万人由开封去了郑州。就是这样的迁出迁入，使开封、郑州的城市地位发生了悄然互换，标志着开封延续了近700年之久的省会地位至此结束。 1957年，撤销陈留县，并入开封县；1963年东明县划归山东菏泽专区；1965年原洧川县部分地区划归尉氏县；1971年，荥阳县从开封地区划出，归属郑州市，郑州市区范围进一步扩大。1969年开封专区改为开封地区，成为省县之间完全意义上的地方行政机构。此时的开封地区辖县10，一直延续到1983年10月未变。 1983年10月前的开封地区，加上开封、郑州两市辖域在内，总面积13890平方公里，总人口838万。开封地区撤并后，郑州市人口474万，其中市区人口144万；开封市人口364万，其中市区人口61万。当年，全域国民生产总值56.58亿元，其中郑州市37.5亿元（当年价），开封市19.08亿元（当年价）。 从上述数字不难看出，自改革开放以来，由于省会城市的特殊地位及交通枢纽等方面的因素，郑州与开封在发展过程中已经拉开了距离，郑州大大领先于开封。随着国家经济建设的发展，郑州于20世纪60年代已成为新兴的工业城市。进入80年代，乘改革开放东风，阔步向中原商贸物流中心迈进。开封则尽力弥补省会迁移所受到的影响，逐步完成了由消费性城市向工业生产城市的转变。由于多方面原因，开封的经济规模已经远逊于郑州。 二、开封地区撤并——郑汴两地的不平衡发展加剧 1983年，为了打破城乡经济的二元结构，促进城乡经济之间的交流融合，河南省学习苏南地区的先进经验，率先在开封地区推行“市带县”体制。具体是：将开封地区所辖各县一分为二，西部的巩义、新密、新郑、中牟、登封划归郑州市，加上原辖之荥阳，郑州市辖县为6；东部的兰考、杞县、尉氏、通许、开封（今祥符区）划入开封市，开封市辖县为5。是年10月完成撤并后，郑州市辖域面积7446平方公里，开封市辖域面积6444平方公里，相差六分之一。 实行“市带县”体制后，郑州市辖域除中牟外，其余五县自然资源丰富，乡镇企业发展较快，经济基础较为厚实。相对而言，开封市辖域基本全是单一的农业县，有的还是国家级贫困县。工业基础薄弱，财政收支困难。虽然改革开放才进行了5年，但由于郑汴两市及所属各县自然环境与生产资源的差异，经济社会发展出现了严重的不平衡现象。 抛开省会城市政治经济交通文化等方面的优势不说，单从所辖地域的差异上看，就注定郑州开封的不平衡发展将进一步加剧。省会城市利用自身优势，将全省的各类资源向其倾斜；吸引精英人才及流动人口，扩大其城市容量，充实其城市内涵，使城市规模迅速扩大。而改革开放以来所引入的外来投资、高新技术产业开发等，绝大部分落在了省会郑州。相对而言，开封失去了上述优势。虽然有一批五六十年代投资兴建的工业企业，曾于1980年前后发挥了较好效益，创制生产了一批在省内外有影响的名牌产品，但终因缺乏自然资源的支撑，改革开放不够，发展后劲乏力。加之南方、东南沿海等地的激烈竞争，导致开封整体发展严重滞后。无奈之下，许多技术人才及商贸服务业的能工巧匠，赴经济发达地区以及省会郑州寻求出路。 开封的滞后发展引起了省内外社会各界、甚或海外侨胞的关注。2005年5月22日的《纽约时报》，刊登了《从开封到纽约——辉煌如过眼烟云》的评论文章。该文从回顾千年前宋都东京由世界最繁荣大都市，到目前沦落为中原地区后进城市的历史，警示纽约切不可骄傲自大。这篇文章传入国内，在河南省和开封市引起了不小的震动，关注支持开封发展的呼声高涨。就在这一年，河南省委、省政府审时度势，作出了“实施中原城市群建设、率先推进郑汴一体化发展”的重大战略部署。 三、郑汴一体化十年建设硕果累累，郑汴都市区初具雏形 郑汴一体化发展始于2005年。这年的4月17日，河南省政府委托省发改委召开中原城市群规划开封专题座谈会。提出“在中原城市群的总体规划中，应将开封作为郑州都市圈的功能城市，将郑州的部分教育职能逐步向开封转移”，“使开封成为郑州都市圈的教育基地，实现一体化发展”。同时希望“开封从自身的优势出发，扬长避短，改变目前发展的被动局面。通过与郑州经济一体化，吸引和利用郑州的各种要素，促进开封的发展。”此后，相关规划逐步付诸实施。2011年，国务院发布的《关于支持河南省加快建设中原经济区的指导意见》中，又明确指出“要加快郑汴一体化进程”。 郑州与开封实施一体化发展有着天然条件。两市的空间距离，过去是60多公里，多年来随着郑州向东、开封向西的相向发展，实际相距只剩30多公里。这个地域距离已接近一个城市的空间。所以，郑州开封实现优先一体化发展，是顺理成章之事。 郑汴一体化发展实施十年，结下了累累硕果。2006年10月，郑州开封两地电信同价；2006年11月19日，郑汴城市快速通道——郑开大道通车；2013年1月1日，两地正式实施金融同城；2013年10月26日，郑州开封共用0371区号，电信实现同城；2014年12月28日，郑开城际铁路正式开通运营。至此两市之间已有两条高速公路，三条快速通道，一条铁路，一条轻轨。2016年9月10日，连接两市的郑徐高铁开通运营。目前，连接开封至新郑机场的开港大道正在建设中。随着两市相向发展步骤的加快，成为统一城区指日可待。 郑州与开封之间正在建设的现代化复合型城区——郑汴新区，是连接两市的纽带。我们可以设想，假若郑州、开封、郑汴新区三个单元合并以后，形成的超级城市规模将是：市区面积2000余平方公里，建成区面积达1000平方公里，人口1500万以上。地区国民生产总值将达万亿元。这样的城市规模和经济实力，有可能挤入我国城市的第一方阵。河南是上亿人口的大省，通过郑汴一体化建设在全省中心区域矗立起一座超级大都市，不仅对推动中原经济区建设发挥引领作用，而且对提高我省在国内国际的声誉和地位，必将产生巨大影响。 郑汴一体化十年发展，两市已经具备了较强基础。截至2015年，郑州市总人口956.9万人，其中市中心区人口600万。2016年完成国民生产总值7920亿元。郑州市中心区建成区面积达437.6平方公里，自建市以来近70年时间，市区建成区面积扩大了75倍。正在建设的郑汴新区，规划总面积2127平方公里，相当于现在郑州市区的7倍。2015年开封市总人口516.7万，其中市中心区人口159.3万。2016年市中心区面积546平方公里，其中建成区面积129平方公里。当年全市完成国民生产总值1748亿元。郑汴都市区正在逐步形成之中。 四、采取得力而有效的措施，促进郑汴都市区深度发展 在2017年1月国务院批复的《中原城市群规划》中，明确提出支持“郑州建设国家中心城市”，“推动郑州与开封、新乡、焦作、许昌四市深度融合，建设现代化大都市区”。河南省政府在2017年的《政府工作报告》中，重申“支持郑州建设国家中心城市，推进郑汴一体化深度发展，推动郑州大都市区建设”。 中原大都市区中的郑汴新许焦五市，总面积超过3万平方公里，人口3千万。如此大的区域和如此多的人口，要作为一个大都市区进行建设，不可能同步推进，只能作为远景规划，在较长时间内分步实施。中原大都市区建设的重点和首要目标，也是最现实、最可行的步骤，无疑是已实施十年的郑汴一体化，即郑汴都市区。郑汴都市区是中原城市群、中原大都市区的核心区，它的涵盖范围，恰恰是34年前撤并的开封地区。 如今，当年的开封地区已发生了质的变化，郑汴两市以及所属市县已今非昔比。在这一范围内，由郑东新区、汴西新区和航空港实验区所形成的三角区域，面积超过2000平方公里。该地区依托机场、铁路、公路等交通枢纽，现代基础设施完善，人口和产业聚集度高，辐射功能强大，已经具备了良好的发展基础。当前要抓住国家“支持郑州国家中心城市及大都市区建设”这一契机，推动郑汴新区乃至郑汴两市高规格高标准快速发展。为此，必须采取强有力的措施。 首先，应打破行政藩篱，摆脱目前郑汴两市各自独立的行政体制，设立统管两市的“郑汴特别市”。解放初，开封曾有“特别市”称谓，那是党中央将其作为河南省省会及首都候选城市特设的。60多年过去了，在当今新形势下设立“郑汴特别市”，地域上与当年的开封地区相吻合，实际已经赋予了全新的含义。郑汴两市、所属市县的城区规模，人口与经济总量，以及城镇化率等等，都发生了翻天覆地的变化。设立“郑汴特别市”可以有效打破影响区域一体化进程的行政藩篱，尤其是郑汴新区互不统属的被动局面。要争取郑汴新区上升为国家战略，建设国家级新区，以利于协调平衡各方关系，统一行动步调。利用国家的各项优惠政策，吸引更多的产业和项目投资入驻。 其次，应参照京津冀协同发展的国家战略，对郑汴两市的主体功能实施合理定位。《京津冀协同发展规划》确定了京津冀的整体定位及区域分工，对郑汴都市区的功能划分提供了很好的借鉴。这里，既要考虑郑汴两市各自的城市特色、环境优势，还要尊重历史文化的发展传承和现有基础。准确而切合实际地确定城市的功能定位，主动引导符合功能定位的产业与项目集中摆放。 针对郑汴两市的功能定位与合理分工问题，我们提出如下三方面建议： 一是应确立郑州为全省综合经济中心的地位。郑州是中原地区铁路（高铁）、公路、空港交通枢纽，其交通区位优势无可替代。自省会迁郑以来，经过60多年的发展，郑州已经成为全省乃至中原地区的商业物流服务中心和制造业基地。当前配合郑州大都市区建设，应进一步充实和巩固其综合经济中心的地位。不可否认的是，经过近几十年的快速发展，郑州已经存在过度膨胀问题，大城市病已经显现。而城市膨胀的主要症结，在于经济中心与政治中心混为一体。因此，在今后的发展过程中，应将郑州的全省经济中心与政治中心两项功能分离，引导郑州发展成能辐射带动中原地区乃至更大范围的综合经济中心。 二是确立开封为全省政治文化中心的地位。历史上，开封是举世闻名的“八朝古都”，曾为河南省省会近700年之久，有着4000余年的建城史。在建国初期省会迁郑过程中，开封以巨大付出支持了全省新中心的产生。虽一度发展缓慢，但毕竟是以大宋文化为代表的古都文化、以五代省会铸就的省会文化的创源基地，是中原文明的旗手。开封在历史遗产、丰厚文化基础上发展起来的文化产业，在省内名列前茅，在国内也颇具名气。在文化成为发展动力、倡导优秀文化传承的今天，开封的后发优势显现，发展势头强劲。有鉴于此，确立开封重新成为全省政治文化中心的地位，符合开封的城市特点。这样做对于解决郑州城市的膨胀拥挤和“摊大饼”式扩张，解决郑汴两市的不平衡发展问题，都将产生巨大作用。 三是将河南省的行政中心迁至中牟以东靠近开封一侧，避开郑州“摊大饼”式扩张。开封中牟之间生态环境优越，绿地湿地及水资源充盈，地域开阔，开发成本较低，适宜行政机关入驻办公。将全省中枢机构东迁，肩挑经济中心和文化中心，对合理分配郑汴两市功能，对郑汴都市区、尤其对郑汴新区的建设，都将产生大的影响。同时，将省级机构东迁靠近开封一侧，意味着恢复了开封的省会地位，对传承中原文明，提高河南省的声誉，促进古都名城的复兴，都具有积极的历史意义和现实意义。这是历史的呼唤，是时代的需要！ 我们期待着在河南省委、省政府的正确领导下，采取得力的措施和方法，通过全省上下的共同努力，推动郑汴都市区乃至中原大都市核心区的早日建成！ |
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