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2016年国家发改委正式印发《省级电网输配电价定价办法（试行）》（简称定价办法），并在全国范围内全面推行省级电网输配电价改革。输配电价改革作为电力体制改革的重要内容，将对省级电网企业的经营管理特别是财务管理产生重大影响，并导致整个企业经营模式的根本转变。 2016年国家发改委正式印发《省级电网输配电价定价办法（试行）》（简称定价办法），并在全国范围内全面推行省级电网输配电价改革。输配电价改革作为电力体制改革的重要内容，将对省级电网企业的经营管理特别是财务管理产生重大影响，并导致整个企业经营模式的根本转变。面对输配电价改革，正确在确保安全可靠输配电和促进电力市场改革的前提下推动电网企业健康发展，提升企业财务管理水平，是今后一段时间省级电网企业财务部门面临的重要任务。 输配电价改革的主要内容 电力体制改革是一项系统性工程，输配电价改革是这个系统中的一个重要子系统。表面上看，输配电价改革似乎只是定价方法的变化，实质上输配电价改革的重要内容是电网功能的变化。另外，从输配电价改革的影响和效果角度看，改革方案实施的范围和方式本身也是改革的重要内容。 定价方法的变化 我国输配电价改革明确采用“准许成本加合理收益”的定价方法，这种方法是国内外政府管制定价中应用最普遍的方法。客观地讲，过去我国输配电价无论是通过购销差价形成的（适用于省级共用输配电网），还是根据成本确定的（针对专项输电工程项目如三峡输电价格等），已经初步体现了“准许成本加合理收益”基本原则，但没有明确具体的计算方法和实施规则。这次采用准许成本加合理收益确定输配电价，则是把原来的定价原则通过一系列的办法、概念和规则，如《输配电定价成本监审办法（试行）》（简称监审办法）等，加以科学、系统的提炼和推进。从这个角度看，输配电价改革也并不完全陌生。 输配电价的功能变化 输配电价改革如果只是原来定价原则的具体化，也就没有太大的意义，也不可能构成电力体制改革的重要内容。事实上，输配电价的功能变化才是输配电价改革的核心内容。一般情况下，电价具有补偿成本和核算收益、产生竞争机制和引导资源配置、调节分配三种功能。基于购销差价的输配电价主要反映的是补偿成本的功能，而基于准许成本加合理收益的独立的输配电价则主要体现的是市场竞争和资源优化配置功能。输配电价的这种功能通过特定的电力市场设计、电网功能转换（从买电、卖电到输电、配电）和输配网开放发挥作用。比如在大用户与发电企业的直接交易中，事先确定的独立的不同电压等级的输配电价及其支付规则为大用户和发电企业投标和交易提供了前提。从这个角度看，输配电价改革的成效关键在于输配电价独立核定后，可以有效促进市场竞争。 实施范围与方式 从对现行电网企业影响的角度，输配电价改革的内容还包括实施的范围与方式。第一，实施范围主要指采用独立输配电价的用户类型、数量和电量比例。在我国目前已经核定独立输配电价的省级电网，真正采用独立输配电价的用户主要是电力直接交易中的大工业用户，覆盖范围可以进一步扩大，有些省在零售市场改革中开始采用独立输配电价。因此，输配电价改革对省级电网企业的影响还在逐步显现。随着电力市场改革的深入，当更多用户（售电公司）和电量采用独立输配电价时，输配电价改革对电网企业的影响就会充分地显示出来。第二，输配电价的结算方式理论上可以有多种选择：一种方式是维持目前的结算流程不变。虽然在电力市场中省级电网企业已经不再简单是交易商，更侧重于服务提供商，但是为了保证交易主体资金安全等原因，在交易结算上仍然承担交易商的部分职能；另一种方式是省级电网企业按照服务商角色只收取中介费用即输配电价。在电力市场化改革初期，市场规则和监督机制并不健全，电费安全难以保障。保持由电网企业开票结算电费，可以确保电费安全，降低市场风险。第三，调整机制设计。输配电价是事先根据预测数据和规定参数计算确定的，实际执行过程中许多数据如投资、电量会发生变化，使实际年度收益率与准许收益率发生背离。因此，定价办法中提出了对监管周期内各年准许收入和输配电价进行平滑处理的意见，但是目前尚缺乏具体的操作细则。 根据实际需要建立年度实际收益率的评估与调整机制。如果实际收益率大于或小于准许收益率超过规定的程度，例如6%,则需要将差额部分结转到下年，对定价周期内已经确定的下年度的输配电价进行调整；否则，只需要将差额部分结转至下个定价周期进行调整,而不需要调整定价周期内的输配电价。年度评估与调整机制设计是准许成本加合理收益定价方法的重要组成部分，目前定价方法中对这部分内容尚未展开描述具体规定。 输配电价改革对电网企业财务管理的影响 输配电价改革对电网企业的影响是全面而深刻的，理论上将导致整个电网企业经营模式的改变。实际上，由于以上输配电价改革的范围和方式的渐进性，其影响首先可能表现在财务管理方面。 对财务管理目标的影响 作为典型的公用事业企业，电网企业的财务管理目标并不适用一般企业的利润最大化或价值最大化表达。国家电网公司提出的“一强三优”目标中有两项指标即资产优良和业绩优秀看起来都是财务管理目标，却有非常专门和深入的表述，如“资产优良”指资产结构合理、布局优化，资产质量好，盈利和偿债能力强，无形资产价值高；“业绩优秀”指安全、质量、效益指标在国内外同业中领先，创新成果突出，产业带动能力强，国际化水平高，企业经济、社会和环境综合价值高，社会贡献大。因此，简单地用一个纯粹的财务指标表述电网企业的财务管理目标并不准确。 仍然在“资产优良”和“业绩优秀”内涵的基础上分析输配电价改革引起的财务管理目标的变化。“资产优良”指标几乎完全适用，但“资产质量好”要引入有效资产的标准。“业绩优秀”中的大多数指标也完全适用，不过，由于准许收益率的存在，过去用来评价经营业绩的净资产收益率指标不再适用，可以用准许收入这样的绝对效益指标替代。因此，输配电价改革带来的财务管理目标的变化主要是用准许收入取代了净资产收益率。 对成本管理的影响 在购销差价定价模式中，企业取得的收入与成本没有挂钩；而准许成本加合理收益定价方法中，准许成本成为准许收入的一部分。通过对输配电价定价敏感性分析可以看出，准许成本对于准许收入（单位收入即输配电价）的影响很大。在准许成本的构成要素中，一般情况下对准许收入影响最大的依次是折旧率、运行成本、投资资产、售电量。因此，反过来说，输配电价改革对于电网企业成本管理造成的影响很大。这种影响集中体现在输配电定价成本监审办法和有关参数的计算标准上。具体包括： 第一，成本的管制属性与范围。在输配电价改革前，企业的成本与销售电价并没有建立严格的对应关系，可以说并没有完全纳入成本管制的范围。监审办法中对准许成本规定了计入的范围，比如对于从用户和发电企业无偿划转过来的电网资产，不计提折旧。第二，会计成本类型与结构。目前企业会计成本主要有购电成本、折旧成本、电网检修运行成本、人力资源成本和其他成本等；一般情况下，购电成本约占80%，折旧及运维成本约占20%。输配电价改革后，政府更多的是监督20%的折旧和运维成本。第三，定价成本分类核算。输配电价改革后出现了定价成本的新概念，为了确定不同用户、不同电压等级的输配电价，需要确定不同用户和不同电压等级的准许成本。过去没有分用户类型和分电压等级核算成本，现在需要对全部成本开始进行分用户和分电压等级分摊。由于不同分摊方法有不同的结果，因此，分摊方法的科学性对输配电价的合理性有较大的影响。第四，准许成本的标准。定价方法中对不同成本规定了相应的标准或标准的确定办法。如220千伏输配电线路的折旧年限为28～32年；新增固定资产修理费参考电网企业监管期前三年历史费率水平，以及同类型电网企业的先进成本标准，按照不高于监管周期新增固定资产原值的1.5%核定等。 对投（融）资的影响 理论上，输配电价改革对投资的影响也非常大。不过，由于目前我国电网投资整体上还处在相对不足的状态，国家对有效资产规定也相对宽松，所以暂时影响较小。从长远的角度考虑，电网企业的投（融）资管理也需要考虑输配电价改革的影响。 第一，输配电价改革影响投（融）资的机理。只考虑新增投资，在准许成本加合理收益的定价方法中，投资产生的有效资产既决定准许成本中的增量折旧，又以有效资产（数量上按资产净值计算）的形式，按资金来源分负债和权益分别按规定收益率决定合理收益中的增量收益。另外，定价办法在债务融资中特别设计了激励约束机制，债务资本收益率参考同期人民币贷款基准利率与电网企业实际融资结构和借款利率核定。如电网企业实际借款利率高于基准利率，按照基准利率核定；如电网企业实际借款利率低于基准利率，则按照实际借款利率加二者差额的50%核定。第二，投（融）资规模的合理性判断。理论上，投（融）资规模应该根据电网输配电生产能力满足用户和发电企业需要的程度确定，目前政府和电网企业编制电网投资计划时也基本遵循这个原则。但由于宏观经济环境等因素变化大的原因，没有形成具体的操作细则。定价办法中直接把监管周期内的投资规划作为合理性的依据，要求电网企业定期向省级政府价格主管部门上报输配电投资规划完成进度及情况。当电网企业实际投资额低于监管周期规划新增输配电固定资产投资额时，对差额投资对应的准许收入的 70%予以扣减。当电网企业实际投资额超过监管周期规划新增输配电固定资产投资额时，差额投资对应的准许收入不再上调。这一规定要求电网企业投资尽可能按照规划进行，遇有国家重大政策调整、不可抗力等特殊情况才可以申请变更。第三，投（融）资与收益率的关系。国外输配电价政策中电网企业的准许收益率在较大的范围内变化，其变化的依据就是电网堵塞或过剩的状态。理论上，如果电网堵塞严重，则准许收益率高，以激励投资并改善堵塞状态，反之亦然。定价办法中提出，为引导电网合理投资，条件成熟的地区，准许收益率可在上述定价公式基础上，根据电网的资产实际利用率、供电可靠性及服务质量上下浮动。浮动的基础是10年期国债平均收益率加4个百分点。这说明在电网投资不足的情况下，准许权益资本收益率可以更高。不过，定价办法中没有确定上下浮动的具体规则。目前有些地方政府既希望扩大电网投资，又不愿意提高收益率或输配电价水平，这种矛盾现象并不符合经济规律。收益率是引导资本供给的价格，收益率不提高，资本供给难以增加和持续。 对销售收入和现金流量的影响 销售收入体现了企业经营规模和实力，是很重要的财务指标，国内外企业排名和分类都将这个指标作为重要依据。目前国家政策规定，为保证改革有序推进，防范市场化改革的电费资金风险，输配电费结算仍然保持原有电网统一结算的方式，对其他投资主体经营的增量配电和售电业务，电网企业与其分别结算各环节输配电费。保持电网企业提供电费结算服务的方式不变，电网企业获取电费营收和现金流的同时，也承担了电力用户欠费风险和市场交易风险。中长期看，若采取按输配电价直接与用户或配、售电企业结算的方式，电网企业销售收入和现金流量会发生变化，并对企业财务、税收和相关经营管理工作产生影响。 对预算管控体系的影响 省级电网企业财务管理一般以预算管控体系为抓手，一般有财务专业指标、业绩考核指标和同业对标指标等。财务专业指标系统指年度预算的制定、分解及下达；业绩考核指标系统注重预算执行质量和执行力度的分析，主要用以监督成本完成情况，并提出考核建议；同业对标指标注重资金管理和使用能效的管控，主要用以监督成本收入效益，并提出考核建议。 输配电价改革对管控体系的影响也很大。第一，由于定价前就必须相对准确地预测监管周期（三年）内的电量、投资和运行维护费等主要经营数据，因此，预算管控指标实际上需要提前确定。第二，由于成本监审办法和相关规则中已经对许多财务和业务指标做了规定和明确了标准，因此，预算管控体系中的标准相应会发生变化。第三，主要管控指标有变化。管控指标的选择首先要瞄准准许成本参数的变化，因为如果成本超过标准值，企业将承担超过部分，因此，必须将准许成本中各要素的成本控制在标准值内。同时，要根据定价办法中的调整机制对准许收入或实际收益率进行管控，如果准许收入或实际收益率小于准许收入或准许收益率，就要申请提高输配电价。这样，输配电价改革也将导致整个管控指标体系发生变化。另外，电网企业还要加强对实际投资规模与进度的管控，因为根据定价办法，只要实际投资与规划有差异，企业就会受到影响。 对策分析 输配电价改革对电网企业的影响更多地表现在经营管理上，核心在经营模式上，因此，需要制定全面的应对措施。从财务管理的角度出发，建议重点做好以下工作。 调整财务管理目标 第一，准确把握输配电价政策改革的进程。输配电价改革和发、售电市场放开后，电网企业由原来的电力供应商转换为输配电服务提供商，在实施市场主体功能转换的同时，也完成了经营模式特别是盈利模式的转变。过去，电网企业在有限范围内即政府批准的上网电价和销售电价的差价内，通过加强管理、降低成本、保障民生、服务地方经济社会发展，实现综合价值最大化。输配电价改革后，电网企业按准许收益率获取相对固定的准许收入，理论上，电网企业只管提供输配电服务，不用考虑上下游经营状况或电量变化，因为如果输配电价高了，实际收益率超过了准许收益率，相关政策会做减法调整，反之亦然。这种体制机制是全新的，电网企业在观念和行为上有一个适应过程。在输配电价改革定价体制机制不断健全和完善的过程中，电网企业可根据改革进程和政策要求相应调整财务管理目标。 第二，制定固定收益率条件下的准许收入最优化目标。如果准许成本加合理收益的定价政策完全实施到位，企业的财务管理目标就变成在固定的准许收益率基础上的准许收入最优化。为了实现这个目标，在输配电量不可控制的前提下，企业需要在政策允许范围内统筹制定成本管理、投融资和资产管理的策略；考虑到定价周期内的有关参数相对稳定，而且各年间还有基于评估的输配电价调整机制的存在，因此，企业按年度制定和实施财务管理目标还不够，需要在监管周期内统筹各项生产经营活动，实现准许收入稳定在合理规模。 第三，要研究固定的准许收益率条件下的企业财务管理与经营行为策略。定价办法对多种情况下准许成本和合理收益的计算办法做出了规定，而且从监管的角度，对电网企业提出了更高的、不对称要求，如定价办法中关于电网企业实际投资额低于或高于监管周期规划投资时准许收入计算的规定，分别对差额投资对应的准许收入按70%予以扣减或不再上调。这个规定要求企业完全按照投资规划进行投资；即使有偏差，也只能低于，而不能高于，因为后者承担的损失可能更大。在输配电价改革前，有关的定价规则不明确，电网企业的策略空间几乎无从谈起。但在输配电价改革后，电网企业与政府价格管理部门甚至相关利益主体，如发电企业、用户、售电公司，客观上存在定价规则与参数标准和相关利益的平衡，这对电网企业来说是一个全新的课题，要有专门的政策或策略研究。 建立标准成本管理制度 第一，树立基于比率的标准成本意识。首先，输配电价定价成本监审办法及相关规则对折旧、运行维护费等各项成本如何列入准许成本从输配电价中补偿做出了明确的规定，如固定资产折旧年限标准或折旧率、各项运行维护费的计算标准等。虽然有些标准本来就来自目前电网企业的财务管理制度，但是过去并不明确，也缺乏约束的刚性。输配电价改革把这些管理经验制度化、政策化，低于或高于这些标准比率对电网企业的利益会有直接影响。由于这些比率涉及生产经营的许多方面，因此，要求电网企业都应当理解和应用比率标准。 第二，要研究基于比率的标准成本管理的实施办法。一般标准成本管理以绝对值为依据。基于比率的标准成本管理在绝对值上是变化的，而且涉及到多个参数的互动，因此，要建立动态的标准成本管控机制。 第三，要系统分析和评估各种成本变化，以及对准许收入或实际收益率和价格调整的综合效果。实际生产经营过程中，不同因素变化对企业的准许收入或实际收益率的影响在方向和程度上是不同的。比如，相对于定价测算时的预测值，电量大幅度增加会显著增加实际收入或实际收益率，但投资大幅度增加又会显著降低实际收益率，单独看一种因素可能需要启动调整机制，但这两种影响叠加后可能不会造成实际收入或实际收益率的变化，或者变化幅度较小，不需要申请价格调整程序。 制定基于有效资产的投（融）资管理制度 目前定价办法中一方面按投资规划评价实际投资的合理性，另一方面又提出了根据电网的资产实际利用率等调整准许收益率并引导电网合理投资的意见，两者之间有一定的差异。借鉴国外经验，各省在定价办法的具体执行过程中，很可能会出台以资产利用情况为基础的投资合理性评价标准及准许收益率确定依据，电网企业要提前做好准备。 第一，以资产实际利用率为基础制定新的投（融）资管理制度。目前输配电价改革对有效资产的认定主要依据相关性和合法性原则，只要属于输配电生产经营需要使用资产和国家批准项目的资产，都计入有效资产的范围，可以计提折旧和获得准许收益。这种界定办法有利于过渡期内电网企业保持相对稳定的发展，但是，随着电网发展进入相对成熟阶段，必然会逐步建立电网资产利用效率的考核管理制度，并在此基础上界定有效资产，即电网资产以利用效率为基础部分或全部计入有效资产。为了适应这种改革趋势，电网企业应当实施新的投（融）资管理措施，实施全生命周期资产管理，对可能低于使用率标准的资产或投资项目建立预警机制，确保各项资产能够全部计入有效资产。 第二，争取政府政策保障。针对目前地方政府在投资计划规模和输配电价水平决策上的矛盾性，既要求增加电网投资同时又不让提高输配电价，甚至还要降低输配电价的问题，强调输配电价引导投资的基本功能，推动出台电网新增投资与输配电价挂钩的政策机制，确保新增投资按准许收益率获得足额收益。 建立管制会计核算体系和评估与调整机制 定价办法中提出电网企业应对各电压等级的资产、费用、电量、负荷、线变损率等实行单独计量、合理归集，并按要求报送政府价格主管部门，这相当于在目前财务会计工作的基础上，给企业财务管理增加了一项新的管制会计工作。 第一，建立管制会计制度。要根据输配电价改革要求，逐步按准许成本、有效资产和准许收益设置会计科目，按用户和电压等级分别进行成本归集和核算。区分存量和增量，将发生的成本、形成的资产和获得收益分别计入相应的会计科目，形成与输配电价改革相适应的相对独立的管制会计核算体系。 第二，建设管制会计信息系统。要根据输配电价改革要求和可能出台的政府管制会计制度，探索建立与目前财务会计系统和业务系统相适应的管制会计信息系统，企业发生的业务不仅要随时录入财务会计信息系统，将来也要同时录入管制会计信息系统。 第三，建立输配电价执行效果的年度评估与调整建议制度。近年来经济社会发展变化较快，经济结构调整较大，实际执行的输配电价建立在前几年预测数据的基础上，实际投资和电量数据相比测算时的预测值可能发生较大变化，进而引起输配电价执行效果的较大差异。因此，建立年度评估与输配电价调整建议，提出监管周期内和下个监管周期准许收入和输配电价平滑处理的具体规则，制定实际投资相对于投资规划的定期校核机制，都是今后电网企业财务管理的重要工作。 建立专项风险评估制度 受自身改革不断深化完善和电改其他领域不断推进的影响，输配电价改革给企业带来的不确定性长期存在，从财务管理的角度，不确定性就是风险，因此，需要进行系统的专项风险评估。 第一，规则风险。凡是定价办法中提出规则有变动的，对电网企业来说都意味着风险。某项成本按前三年历史平均水平核定是确定的，但是，如果按不超过某个比率确定，则表示实际执行中这项成本可以按更低的比率计入准许成本，这就给电网企业造成了损失。定价办法中有多处指标有上限或范围，电网企业必须结合实际情况逐项进行评估，并制定相应的防范对策。 第二，结算风险评估。保持电网企业提供电费结算服务的方式不变，虽然能够维持目前电网企业的现金流量，同时从社会责任的角度有利于控制售电公司的风险，但是，使电网企业承担了用户应收账款的回收风险。目前有资格参与市场交易的电力用户相对都是财务状况好的用户，今后大量用户都参与市场交易后，财务状况差的用户增加导致应收账款的风险也会增加。如果要求相应的交易主体如发电企业或售电公司按比例承担，是否有法律障碍，这些问题目前还没有研究，需要认真评估并制定对策。 第三，执行风险。定价办法提出输配电价要综合考虑政策性交叉补贴、用户负荷特性、与现行销售电价水平基本衔接等因素统筹核定。输配电价从政府定价模式到独立输配电价会有一个较长的过渡期，在过渡阶段，一部分用户执行政府定价模式，一部分用户执行独立输配电价，特别是执行政府定价模式的往往是享受交叉补贴的中小用户，而执行独立输配电价的一般是支付交叉补贴的大用户。如果大用户执行的输配电价中不包括交叉补贴，电网企业就要承担对中小用户的交叉补贴，由此就产生了风险。因此，企业要对过渡阶段的输配电价执行结果进行风险评估，并在输配电价改革时提出相应的措施。 基于输配电价改革的财务管理的新探索 第一，探讨实施新的输配电价。目前我国输配电价主要表现为分用户类型和分电压等级的输配电价。定价办法提出了考虑用户负荷特性核定输配电价的新课题，并且指出有条件的地区可以探索结合负荷率等因素制定输配电价套餐，由电力用户选择执行。理论上，考虑电压等级和用户负荷特性确定输配电价是全面而合理的，对电网企业和用户都有利，电网企业可以在政府的支持下进行这项改革。 第二，基于输配电质量的输配电价机制设计。管制定价的一个缺陷是被管制企业可能在核准价格之后通过降低服务质量或成本而实现收益最大化。由于这个原因，国外管制定价往往伴随服务质量考核与评价。定价办法中提出，可建立考核电网企业供电可靠率、服务质量等的输配电价调整机制，其实这不是价格调整机制，而是确保用户在支付规定价格的情况下享受的服务不打折扣。电网企业有义务配合政府价格主管部门参与供电可靠率、服务质量等指标的考核，并争取获得激励效益。 第三，完善激励机制设计。定价办法中对电网企业在融资成本、线损管理和服务质量等方面设计了激励约束机制。如省级电网综合线损率参考监管周期初始年前三年实际综合线损率平均值核定，实际运行中线损率超过核定值的风险由电网企业承担，实际运行中线损率低于核定值的收益由电网企业和电力用户各分享50%。用户可以通过支付较低的支出分享相关利益，对电网企业来说，如果分享的收益全部列入准许收入中，激励效果未必最优。国外电网企业分享利益由股东或经营者获得，因此，电网企业获得的激励性收入如果部分计入职工薪酬总额中，将有更大的激励作用。 （本文刊载于《中国电力企业管理》2017年3期，作者系国网江苏省电力公司 徐帅、孙媛媛/长沙理工大学 叶泽、柳宇燕） |
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