（一）案例展示
2017年2月27日，财政部办公厅向湖北省财政厅下发《关于请核查武汉市轨道交通8号线一期PPP项目不规范操作问题的函》，要求核查武汉市轨道交通8号线一期PPP项目不规范操作问题，称项目存在风险分配不当等问题。
案例概述：2017年2月22日，中国政府采购网已发布武汉市轨道交通8号线一期PPP项目成交结果公告。据该公告，中标的社会资本是三家商业银行，分别是招商银行股份有限公司（牵头方）、中国光大银行股份有限公司和汉口银行股份有限公司联合体。
武汉市轨道交通8号线一期PPP项目采用BOT方式进行运作，由通过竞争性磋商确定的中选社会资本和武汉地铁集团有限公司（政府出资代表）共同设立“武汉地铁股权投资基金（契约型）”，通过选定的基金管理人与武汉地铁集团有限公司（政府出资代表）及武汉地铁运营有限公司（政府出资代表）共同出资按照法人治理结构成立项目公司，项目公司负责本项目的投融资、建设、运营和管理。上述各方合计出资47.84亿元（不低于8号线一期投资估算金额135.84亿元的35%），其中：武汉地铁集团有限公司代表政府出资32%（15.3088亿元），武汉地铁运营有限公司代表政府出资2%（0.9568亿元），中选社会资本和武汉地铁集团有限公司共同设立“武汉地铁股权投资基金（契约型）”，通过选定的基金管理人出资66%（31.5744亿元）。
在基金结构中，武汉地铁集团有限公司作为劣后级出资人，社会资本作为优先级出资人。武汉地铁集团有限公司出资3.15744亿元，占基金份额的10%；社会资本出资28.41696亿元，占基金份额的90%。其中社会资本内部收益率按照中国人民银行最新发布的5年期以上银行贷款利率为基准利率下浮3%浮动利率，股权持有期为25年。
图1 武汉地铁项目PPP模式示意
（二）风险因素
1、竞标流程或不标准
地铁项目的技术含量较高，运营也较为复杂和重要，没有建设运营方参与招投标，不利于优化方案并构建投资回报机制。从风险管理看，非专业的投资方也很难在源头去识别轨道交通全生命周期的风险，更别说去管理和控制风险。所以本次竞标过程中，考虑到没有建设方的情况，政府不应选择三个银行联合体的社会资本方，所以该项目的竞标流程在方案设计或通过竞标的过程中，存在一定的问题。
2、银行后续监管不力
本案例中，采购标的为有限合伙型地铁基金的优先级出资人，与采购标的为社会资本方存在一定的区别。虽然“武汉地铁股权投资基金（契约型）”的优先级出资人就是社会资本方，然而在规范的PPP项目中，社会资本方要承担项目全生命周期里的主要责任，包括建设、投融资和运营的责任，尤其是运营的责任，但是投资基金中的优先级出资人只是个债性参与方，仅承担有限责任，是获得相对固定回报的出资方，在工程建设中并不参与成本控制、建设质量控制等，只是形式上做了一些运营考核规定，该项目在运营过程中出现风险的几率非常大。
3、政策风险
武汉地铁集团作为武汉市人民政府授权的项目实施机构与中选社会资本依法设立的项目公司签订合同，项目公司作为实施主体负责本项目的投融资、建设、运营、管理、移交等事项。而从中标的社会资本方来看，并没有专业的工程方或运营方，即该项目所有的建设、运营、管理等都是由政府授权的实施机构主导，有政府变相融资的嫌疑，而财政部2015年开始就明确规定不得以PPP之名行政府回购、明股实债、固定回报等变相融资之实，所以该案例中财政部致函地方政府要求其进行核查。
（三）银行建议
1、在PPP项目中，为降低项目风险，银行最好还是与工程公司组成联合体进行投标项目，目前国内具备较多运营经验且能提供优质管理服务的轨道运营商并不多，银行后续应做好与建筑央企、轨道运营服务商等合作伙伴的分工合作和优势互补。
2、关注政策标准，选择合适的项目。本项目中，由于社会资本方没有工程企业的参与，导致后续的建设、运营等都交由代表政府出资的企业，相当于省略了BOT项目中运营的部分，转为BT模式，项目完成后直接交由政府管理，而2015年财政部强调对采用建设-移交（BT）方式的项目，通过保底承诺、回购安排等方式进行变相融资的项目，财政部将不予受理，银行在选择项目时应避免选择有固定回报收益且银行作为基金优先级出资人的项目。
3、如果银行单纯以资金提供者参加PPP项目，那么银行在建设过程中应组建专业的项目专家小组，关注项目公司的资金使用、建设质量等方面的问题，如果工程建设与预期方案出现偏差，银行应迅速采取措施，以降低此偏差对银行的影响。
