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以案说法 | 委托生产食品案件,受托方虚假标注产地如何处理

2017-04-20  大瓦国图...

案情简介

2017年,某食药监局对辖区内一白酒生产企业进行监督检查,现场发现该白酒生产企业受另一酒厂委托,生产该酒厂的品牌系列白酒。经查,委托方与受托方所在地不在同一地市级地域内,受托方在其企业所在地生产的白酒外包装标签标注的厂名、厂址、产地为均为委托方信息,产品外包装上无任何受托方信息。该白酒生产企业在其受托生产的产品包装上,未按照实际生产地址标注“产地”项,标签含有虚假内容。

按照《预包装食品标签通则》(GB7718-2011)4.1.6.1.3规定:受其他单位委托加工预包装食品的,应标示委托单位和受委托单位的名称和地址;或仅标示委托单位的名称和地址及产地,产地应当按照行政区划标注到地市级地域。《预包装食品标签通则》(GB7718-2011)问答(修订版)第五十条规定:关于标准中的产地:“产地”指食品的实际生产地址,是特定情况下对生产者地址的补充。如果生产者的地址就是产品的实际产地,或者生产者与承担法律责任者在同一地市级地域,则不强制要求标示“产地”项。以下情况应同时标示“产地”项:一是由集团公司的分公司或生产基地生产的产品,仅标示承担法律责任的集团公司的名称、地址时,应同时用“产地”项标示实际生产该产品的分公司或生产基地所在地域;二是委托其他企业生产的产品,仅标示委托企业的名称和地址时,应用“产地”项标示受委托企业所在地域。


争议要点

当事人的同一违法行为触犯了多个法律条款,出现了法条竞和情形,本案涉及了5项法律条款,构成了多种违法:

1. 《反不正当竞争法》第五条“经营者不得采用下列不正当手段从事市场交易,损害竞争对手:(四)在商品上伪造或者冒用认证标志、名优标志等质量标志,伪造产地,对商品质量作引人误解的虚假表示”;

2. 《食品标识管理规定》第十九条“禁止下列食品标识违法行为:(二)伪造食品产地,伪造或者冒用其他生产者的名称、地址”;

3.《产品质量法》第三十条“生产者不得伪造产地,不得伪造或者冒用他人的厂名、厂址”;

4. 《食品安全法》第七十一条“食品和食品添加剂的标签、说明书,不得含有虚假内容,不得涉及疾病预防、治疗功能。生产经营者对其提供的标签、说明书的内容负责”的规定;

5. 《食品安全法》第三十四条“禁止生产经营下列食品、食品添加剂、食品相关产品:(十三)其他不符合法律、法规或者食品安全标准的食品、食品添加剂、食品相关产品”的规定。


案例分析

本案中出现了法条竞合的几种情形: 一是同一个违法行为,违反了不同法律文件中的法条,其违反的法律法规的行政处罚权在不同的行政执法部门;二是违反了同一行政部门的职责内的不同法律法规;三是违反了同一法律法规的不同条款。根据法条竞合的处理原则:当法条重合时,特别法优于普通法;当法条交叉时,复杂法优于简单法;在某些特殊情况下适用重法优于轻法原则。同时,遵循法律适用中上位法优于下位法、后法优于先法、特别规定优于一般规定等原则,结合实际情况作出具体分析。

1.不同部门间法律法规的竞合。本案中当事人生产的食品未按实际产地标注的行为触犯了多个行政法律规范,各部门均可根据各自的法律规范就该违法行为作出相应的处罚,本案工商行政和食药监部门都可以按照其职责进行查处,工商行政管理部门可以在其职责范围内,依据《反不正当竞争法》的相关条款进行定性,在处罚时,因《反法》第二十一条“经营者假冒他人的注册商标,擅自使用他人的企业名称或者姓名,伪造或者冒用认证标志、名优标志等质量标志,伪造产地,对商品质量作引人误解的虚假表示的,依照《中华人民共和国商标法》、《中华人民共和国产品质量法》的规定处罚”,对有明文规定适用转致的,要按法律法规指向进行适用。行政立法者从不同的方面来考虑违法行为的情况,并根据不同的行政管理领域进行规范,从而产生了不同的执法部门对同一违法行为均具有管辖权的情形,除非法律有特别规定,应适用谁先查处、谁制裁的原则。需注意的是,同一个违法行为,应根据《行政处罚法》“一事不再罚”原则进行处理,即对当事人的同一个违法行为,不得给予两次以上罚款的行政处罚。对当事人的违法行为,如食药监部门已经做出处理,工商部门不得再次给予罚款的行政处罚。

2.同一部门的不同法律规范的竞合。按照行政法规关于上位法和下位法、先法和后法、特别法和普通法、特别条款、普通条款的适用原则,首先,上位法优于下位法原则,在效力较高的规范性法律文件与效力较低的规范性法律文件相冲突的情况下,应当适用效力较高的规范性法律文件,该原则主要适用于位阶具有高低之分的规范。其次,后法优于先法原则,根据行政法律规范颁布时间的不同,后颁布的法律规范应当优先于先颁布的法律规范予以适用。第三,特别法优于普通法的原则,这是基本的法律适用原则,对于某事项有特别规定的,应当适用特别法,或同一法律中特别条款优于普通条款。最后,一些行政执法领域在国家部委层面已经通过立法或者规范性文件对相关行政法律规范竞合给予明确的规定的,从其规定。

对本案中涉及的《食安法》、《产品质量法》、《食品标识管理规定》,按目前的职能划分,处罚权同属食药监部门,它们之间发生竞和,笔者认为,应适用上位法、特别法和新法优先的原则进行处理。虽然《产品质量法》中对于伪造产地也有相应的禁止性条款和处罚条款,但本案“产地”的标注不符合《预包装食品标签通则》(GB7718-2011)之规定,该标准属食品安全国家标准,本案的违法行为是食品标签违法,其行为在《食品安全法》中已有明确定性和处罚依据,应依据《食品安全法》进行处罚。本案中《产品质量法》和《食品安全法》是一般法和特别法的关系,《食品安全法》的直接对象是食品和食品生产经营者,《产品质量法》是包括了食品在内的所有产品,食品生产应首先符合《食品安全法》的规定,同时也要符合《产品质量法》的规定。按照“特别法优于一般法”的法律适用原则,对于《食品安全法》有规定的应优先适用,且按照法律颁布时间,食安法是新法,也应优先考虑,故本案不适用《产品质量法》。《食品标识管理规定》属部门规章,法律效力较低,不符合上位法优先原则,法律适用明显不当。

3.同一法律法规中的不同条款的竞合。当事人的行为同时违反《食品安全法》的两项条款,在对其进行定性时,可以依据一个行为同时符合同一法律的普通条款与特别条款规定的犯罪构成时,应依具体情况与法律规定,分别适用特别法优于普通法、重法优于轻法的原则。

本案的违法行为,《食品安全法》第三十四条 “禁止生产经营下列食品、食品添加剂、食品相关产品:(十三)其他不符合法律、法规或者食品安全标准的食品、食品添加剂、食品相关产品”和第七十一条“食品和食品添加剂的标签、说明书,不得含有虚假内容,不得涉及疾病预防、治疗功能。生产经营者对其提供的标签、说明书的内容负责”的规定都适用,笔者认为,本案“产地”的标注不符合《预包装食品标签通则》(GB7718-2011)之规定,该标准属食品安全国家标准,是国家强制性标准,在对其进行定性时虽可以适用《食品安全法》第三十四条第(十三)的规定,但该项是对违反食品安全标准的一项兜底条款,涵盖了所有的食品安全标准。本案的违法行为虽然违反的是食品安全国家标准,但7718属于一个标签标识的标准,不是食品质量标准,涉案产品质量经检验结果为合格,其本质上是标签违法。且食安法第三十四条属禁止性条款,使用“违反食品安全标准”来进行定性显得情节偏重。而第七十一条是明确针对标签标注违法行为的一项规定,对于本案的违法行为,更有明确的指向性,就本案的“标签存在虚假内容”的单一违法事实表述更具准确性和客观性。

从处罚条款来看,第三十四条对应的罚则是《食安法》第一百二十四条,但据第一百二十四条第二款“除前款和本法第一百二十三条、第一百二十五条规定的情形外,生产经营不符合法律、法规或者食品安全标准的食品、食品添加剂的,依照前款规定给予处罚”规定,因其违反的是食品标签标识的标准,在第一百二十五条第(二)项中已对标签违法的处罚做出了具体规定,故两项法律条款对应的罚则均是《食安法》第一百二十五条第一款第(二)项“生产经营无标签的预包装食品、食品添加剂或者标签、说明书不符合本法规定的食品、食品添加剂”,不存在重法轻法的权衡。

笔者认为,本案的违法行为出现多种法条竞和情形,在定性考虑法律适用时,按照法律适用的各项原则,结合法律、法规及案件实际情况,违法行为的情节与后果综合分析,应适用《食安法》第七十一条。

目前,在食品行政执法中,法律、法规、规章的数量特别多,内容和范围广泛。由于各种行政管理法律、法规的复杂、交错的规定,造成各部门之间违法行为产生竞合,部门内不同法规的违法行为发生竞合,或同一法规的不同条款发生竞和。执法人员在实践中,不能笼统地一概而论,应依据当事人的违法情形作出具体分析,在定性和判罚时,严格遵循相关法律法规的要求,操作时参照法条竞和的处理原则,作出准确的定性和处罚,既使违法行为依法得到惩处,又保障行政相对人的合法权益,避免造成任意选用法律条款或者重复处罚等情形,确保行政处罚的公正、公平。(作者系成都市食药稽查总队稽查人


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