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不得以任何方式承诺回购社会资本方的投资本金， 不得以任何方式承担社会资本方的投资本金损失， 不得以任何方式向社会资本方承诺最低收益， 不得以借贷资金出资设立各类投资基金， 不得对有限合伙制基金等任何股权投资方式额外附加条款变相举债。 ——节选自 《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》 零 5月4日，财政部、发改委等五部门联合印发《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》(财预〔2017〕50号)(以下简称《通知》)，进一步明确举债融资政策边界，严禁地方政府利用PPP等方式违法违规变相举债。 《通知》的“规范政府与社会资本方的合作行为”部分，更是提出了文首提到的5个“不得”，从多方位严堵PPP中违法违规融资担保后门的行为。 壹 · 12.7万亿元的PPP大蛋糕 公开信息显示，截至2016年10月末，财政部PPP综合信息平台入库项目10,685个，总投资高达12.7万亿元，相当于2016年全年国家财政收入的84.54%之多。 占据如此大份额的PPP表现如何呢？ 财政部副部长史耀斌在2016年在全国财政系统PPP工作推进会暨示范项目督导会（2016.12. 09日）上这样形容：当前PPP改革工作进入深水区，面临着一些亟待解决的“瓶颈”问题和挑战。 他指出PPP仍面临部分地方观念转变不到位的问题。 典型表现有三，一是片面追求投资和GDP增长，不加区分地扩大、泛化PPP模式的使用范围，甚至将一些纯商业化项目硬套PPP模式，并对社会资本承诺过高的回报率，这不符合社会资本合理盈利而不暴利的要求，会损害公共利益。 二是将PPP模式简单理解为融资手段，且程序复杂、管理要求高，认为不如财政直接投入或银行贷款等传统融资方式简单，采用PPP模式的主动性不强。 三是个别政府通过设置高额保证金、注册资本、银行存款等条件，制造“隐性门槛”，规避采购环节的竞争，难以实现“物有所值”。 彼时财政部已然探明PPP发展的诸多不足，本次《通知》也算是姗姗来迟了。 贰 · 园区PPP真实案例 有业界人士这样解读目前PPP模式：政企契约式合作，捆绑运营，收益共享。如下图，为某园区PPP项目交易结构图： 一般情况，政府同PPP项目公司签订的《中标通知书》中，有着明确的回报率。如近期华夏幸福取得的新郑产业新城PPP项目的《中标通知书》“中标价格”项中：有着土地整理投资、基础设施及公共设施投资建设费用的投资回报率为15%和规划设计、咨询等其他服务费的投资回报率为10%的收益杠杆。 PPP专业人士道破这一“收益”的支付模式： 有经营性收入的项目，如高速公路、污水处理厂等，可以通过收取过路费、污水处理费等使用者付费收入；而市政道路、园区开发等，属于纯公益性项目投入，投资者回报基本由财政掏钱。 在这一合作中，地方政府追求的是GDP最大化，见效越快越好，持续越长越好，投资者则追求盈利最大化、回报契约化，赚钱越快越好，持续越长越好。所以我们可以看到园区PPP项目长达40甚至50年的合作期，在《中标通知书》中明码标价的回报率。 2015年4月，财政部发布《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》，提出了对财政可承受能力科学全面的评估方法，明确了每一年度全部PPP项目占一般公共预算支出比例应当不超过10%。 但这一红线并不是抑制地方政府盲目上马PPP、无效投资的万能药水。依旧存在部分地方政府急于引入资金、促成PPP项目，而承诺收益兜底的现象，形成政府单方面承担风险的风险不对等投资模式。 本次《通知》将这一红线再次加固：不得以任何方式向社会资本方承诺最低收益。 另外，《通知》还明确规定，严禁地方政府违法违规担保。除外国政府和国际经济组织贷款转贷外，地方政府及其所属部门不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保，不得承诺为其他任何单位和个人的融资承担偿债责任。要求全面组织开展地方政府融资担保清理整改工作，于7月31日前清理整改到位，对逾期不改正或改正不到位的，依法依规追究相关责任人的责任。 日前，已有三批对部分市县政府、金融机构违法违规融资担保行为的公开通报。 叁 · 2014至今的PPP相关文件汇总 |
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