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温州乡镇区划深入改革与功效探述
作者：蒋 荣 原载〈温州学刊〉
内容摘要：在浙江省内各地广泛开展乡镇行政区划调整的同时，温州当前的乡镇行政区划格局的弊端也日益显现，乡镇之间经济规模和人口规模的悬殊十分明显。通过对温州乡镇行政区划的调整，可以精简许多多余的乡镇机构，缓减乡镇间发展严重不平衡的现状，同时也能促进柳市、虹桥、瓯北、鳌江、水头、龙港、金乡、塘下等一批重点城镇走上城市式的发展轨道。
关键词： 乡镇区划、区划改革、高度集中、裁撤
一、温州乡镇区划格局现弊分析
1999年以来，一场始自嘉兴和湖州，遍及省内各地级市的乡镇行政区划改革在浙江广泛开展起来，目前，全省除少数山区县外，其余各个县市区的乡镇区划基本上都开展过不同程度的调整。在此期间，温州各地虽然也开展过一定的乡镇区划调整，但这些调整一直属于局部调整，在调整中通常只涉及城区和重点城镇范围，调整范围偏小、调整不彻底的问题相对突出，而乡镇机构过多，规模偏小的问题更使当前的行政区划已远不能适应温州地域经济和城镇化的总体发展需求。
（1）调整节奏过慢且不彻底。在省内各地乡镇区划进行广泛调整的同时，1999年以来温州已有8个县市区进行过一定的调整。2001年，在温州的3个区的区划进行重新调整后，8月21日龙湾区由9镇１办事处调整为５镇５街道①；９月25日，鹿城区由７乡４镇17街道调整为５乡４镇12街道②；2003年12月21日，瓯海区由1乡11镇1街道调整为6镇7街道③。而在2000—2001年间，各县市又分别对永中、瓯北、上塘、塘下、安阳、莘塍、飞云、仙降、马屿、昆阳、鳌江、龙港、灵溪等13个重点镇区域进行了扩大性调整④。2003年12月15日，又将瑞安市安阳镇改为６个街道⑤。但在这些调整中，除洞头这个海岛小县调整较为彻底外，其余都有只涉及到市区和重点城镇，广大的山区乡镇基本上都没有进行过调整，尤其是泰顺、文成两个纯山区县和永嘉、乐清、瑞安、平阳、苍南５县市的大批山区乡镇，不仅规模偏小、机构杂多，而且长年没有经过调整，严重阻碍了山区乡镇的长远发展。温州各地的乡镇区划目前还只经过小幅调整，调整时只是片面针对城区和重点乡镇，调整节奏过慢、调整不彻底的问题较为突出。
（2）乡镇机构过多且规模偏小。截至2002年底，全省共有553乡824镇233街道，乡镇街道平均规模为64.4公里2、2.89万人口[1]（1、6），而在温州同期的147乡125镇18街道中，平均规模仅为40.6公里2、2.55万人口[1]（165），乡镇规模明显偏小。尤如山区小县文成，全县乡镇机构多达33个，平均规模仅为39.2公里2、1.13万人口[1]（241）。而同是山区县的泰顺，全县36个乡镇平均面积虽有48.9公里2，但平均人口仅有0.97万[1]（249），由于山区人口的大量流失，2000年人口普查时，按常住人口标准，文成、泰顺二县各乡镇的平均人口仅为0.80万和0.78万⑥，乡镇人口规模严重偏小。同样，在永嘉、瑞安、乐清、平阳、苍南５个平原山区结合的县市，除了几个重点镇外，山区乡镇平均规模都严重偏小。如永嘉全县38个乡镇平均规模为70.4公里2、2.4万人，除去上塘、瓯北、桥头、桥下、乌牛5大强镇外，其余的33个山区乡镇的平均规模仅有65公里2、1.66万人[1]（210—212），由于永嘉山区人口的大量流失，全县33个山区乡镇的平均常住人口仅有0.90万⑦。同样，在瑞安、乐清、平阳、苍南等地，这种乡镇机构偏多、规模偏小的问题也都十分突出，可见，当前温州乡镇区划格局中乡镇机构偏多、规模偏少的问题还较明显。
（3）乡镇间规模差异大且经济实力悬殊。由于温州的许多乡镇在地理环境、经济基础上有着明显的差异，加上以往的行政区划调整中片面地注重了对中心镇的调整，导致在苍南、平阳、永嘉、瑞安、乐清等县市内的乡镇规模差异极为悬殊。如永嘉县38个乡镇中，上塘、瓯北２镇户籍人口都在10万左右[1]（210—211），由于外来人口的集聚，2000年常住人口已分别达10.69万和16.70万，共占了全县的38.4％⑦，而在山区乡镇，户籍人口不足1万的乡镇多达24个，占了全县乡镇总数的近2/3[1]（210—219），常住人口最少的表山乡仅有0.3万人，仅相当于瓯北镇的1/56⑦，规模差异极为突出。而温州的乡镇在人口规模差异明显的同时，经济实力的差异相对而言更为突出。在苍南，2002年，龙港、灵溪、金乡、钱库4个经济强镇以占全县18.84％的面积，占了全县45.6％的户籍人口和55.1％的常住人口，工业总值则到全县的94.67％，其余32个乡镇占了全县八成以上的地域和近一半的常住人口，但工业总值仅占到全县的5％多一点⑧，经济实力上的差异严重凸现。在瑞安，2002年市区和塘下、飞云、仙降、莘塍、汀田５镇以占全市28％的面积占了全市55％的人口，而GDP所占的比例更是高达84％⑨[1]（184—187）。同样，在其他县市区，乡镇街道间的经济发展两极分化趋势都十分明显，这说明在温州乡镇之间规模上的差异与经济发展上的分化的问题都很突出，如不重新调整乡镇区划，整合乡镇经济，就会严重阻碍温州地域经济的整体发展。
（4）.落后地区乡镇机构繁杂且实力严重偏弱。以富裕著称于世的温州，其人均GDP却几十年来一直处于全省的平均线以下，究其原因，主要就是因为温州各县市区之经济发展悬殊过大造成的，而最直接的原因则是山区地区的长期落后。而就是在严重偏穷的文成、泰顺，其乡镇机构却分别多达33个和36个，平均人口规模又是温州各县市区最小的。在落后的山区，不仅出现本地人口大量外流的情况，而且外来人口的进入也极少，在泰顺、文成、洞头３县，2000年人口普查时，人口净流失分别有6.8万、10.75万、2.95万，人口流失率已分别达19.5％，28.9％，和23.5％⑥⑩，但在2001年时，这３县居住１个月以上的外来人口分别仅1.06万、0.85万和0.63万，加起来还不及龙湾区永中街道（5.03万）的一半⑩。可见，温州落后地区的集聚力过弱但乡镇机构却相当地多。由此也使得落后区域的主要城镇，包括一些属于重点发展的城镇，如泰顺的罗阳、雅阳、文成的大峃、珊溪、洞头县的北岙、大门、瑞安的马屿、湖岭、陶山、永嘉的碧莲、岩头、巽宅、乐清的雁荡、苍南的矾山等，它们的人口集聚力和经济辐射力都远远落后于平原和沿海地区的重点镇。因而就很有必要对它们的区划进行扩展性调整，以提高它们在一定区域内的中心地位。2003年底，瓯海区将北林垟、五凤垟、西岸３个小乡并入泽雅镇③，是温州落后地区乡镇区划改革所迈出的第一步。因而，把握好这个开端，使温州落后地区乡镇区划改革持续下去，是相当必要的。
二、温州各县市乡镇区划改革建议
温州除龙湾、洞头、瓯海３区县已进行过较大规模乡镇区划调整，可维持现状外，其余各个县市区的乡镇区划格局都有一定的问题存在，因而要推动温州各县市的城镇化进程，促进地域协调，长远发展，就必须根据各乡镇间历史建置、地理实况、经济联系、交通条件、人口多少诸方面的因素，对各县市的乡镇行政区划开展一次较彻底的调整工作。
（1）关于瑞安市的调整建议。
瑞安在2000年和2003年的两次调整只片面注重对中心镇和市区的调整，导致大片山区乡镇与发达乡镇间的差距在不断扩大。目前塘下镇人口已达15.3万，飞云、莘塍、马屿３镇都已超过7万，但其余的27个乡镇人口皆不足5万，其中有８个乡人口没超过１万，人口规模差异很大[1]（185—192）。同时，各个乡镇中面积还没有一个超过100公里2，而全市面积没超过25公里2乡镇却多达８个[1]（185—192）[3]。因而，可根据撤销穷乡穷镇、合并小乡小镇、扩大重点城镇的原则，集中对瑞安市区和山区的乡镇行政作一番综合调整。
1.将莘塍、飞云、汀田３镇并入市区，分别改设街道，将原有６个街道调整为３个，新的市区范围设６个街道。2.扩大中心镇马屿的辖区，将梅屿、顺泰、荆谷３乡和曹村镇并入马屿镇。3.将大南乡并入平阳坑镇。4.将高楼乡与龙湖镇合并。5.将枫岭，宁益２乡合并。6.将金川乡并入林溪乡。7.将永安、芳庄、桂峰３乡并入湖岭镇。8.将东岩、营前２乡合并。9.将潮基、鹿木２乡和碧山镇并入陶山镇。10.将北龙、北麂２乡合并为北麂镇。
经过调整，瑞安全市由31个乡镇６街道变为12乡镇６街道，乡镇街道平均规模由34.5公里2、3.02万人变为71公里2、6.21万人。其中市区６街道共244.5公里2，户籍人口42.3万，常住人口可达50多万，为瑞安大市区发展大大拓展了空间。
（2）关于乐清市的调整建议
乐清是温州著名的强市，其综合实力在全国高居前列。但自1992乐清的乡镇行政区划却从未有任何。目前乐清全市有31个乡镇中，面积超过100公里2的仅有乐成镇1个，但不足20公里2的却有8个，其中七里港、天成2乡镇还不足10公里2。在全市各乡镇中人口近10万和10万以上的有4个，但不足2万的还有10个，其中人口最少的福溪乡仅有0.6万[1]（194—203）。因而，可针对乐清乡镇机构偏多、规模不一的现状，可对各小乡小镇进行集中撤并，同时扩大市区和中心镇的区域。
1.将乐成镇和城北乡区域改设３个街道。2.将北白象、象阳、磐石３镇并入柳市镇。3.将黄华、七里港２镇合并。4.将石帆、淡溪２镇和四都乡并入虹桥镇。5.将南岳镇和天成乡并入蒲岐镇。6.将南塘镇并入清江镇。7.将雁湖、岭底２乡并入芙蓉镇。8.将福溪、龙西２乡并入淡溪镇。9.将双峰、镇安、智仁３乡并入大荆镇。
调整后，乐清全市将由21镇10乡变为12镇3街道，乡镇街道平均规模由37.9公里2、3.73万人变为78.3公里2、7.7万人，市区和柳市镇、虹桥、大荆3镇的规模将大为扩展。
（3）关于永嘉县的调整建议
永嘉是温州市面积最大的一县，同时也是县域经济发展中两极分化最严重的一县。在2001年上塘，瓯北2镇区划调整后，它们已成为县内人口和经济高度集中的两个镇，它们的常住人口则分别达10.0万和17.5万⑦。但同期，全县38个乡镇中户籍人口不足1万的有11个，常住人口不足1万的有24个⑦，乡镇规模差异十分显著。因而，可根据合并小乡小镇的原则，对山区的乡镇进行集中撤并。瓯北、桥头、乌牛三镇因地理条件所限，可维持现状。
1.将陡门乡并入上塘镇。2.将西溪、徐岙２乡并入桥下镇。3.将渠口、下寮２乡并入沙头镇。4.将昆阳乡并入大若岩镇。5.将茗岙乡并入碧莲镇。6.将山坑、应坑、石染３乡并入巽宅镇。7.将西岙、界坑２乡合并。8.将大岙、潘坑２乡合并。9.将五尺、表山２乡并入岩头镇。10.将溪口乡并入岩坦镇。11.将岭头、西源２乡合并。12.将鹤盛、东皋２乡合并。
经过调整，永嘉全县将由38个乡镇变为21个，乡镇平均规模由70.4公里2、2.4万人变为127.3公里2、4.3万人，总人口在5万以上的镇将有6个，而户籍人口不足1万的乡将仅剩2个，常住人口不足1万的乡将仅剩4个．
（4）关于平阳县的调整建议
平阳是个面积仅有1042公里2的小县，但县内乡镇机构却多达31个，而除了鳌江、昆阳、水头、萧江4镇，其余27个乡镇的平均规模仅有29.7公里2、1.8万人[1]（220—228），基本上全是面积小、人口少的小乡小镇。全县面积不足15公里2的乡镇还有5个，人口不足１万的乡镇还有4个，人口最少的吴垟乡和南麂镇皆不足0.4万[1]（221—228），所以在乡镇行政区划调整时，就需要集中撤并一批小乡小镇。同时由于鳌江镇与县城昆阳镇建成区相连，可根据省内许多县在县城设街道的经验，在县城建立街道。
1.以昆阳、鳌江、钱仓３镇区域建立了３个街道。2.将宋桥、郑楼２镇合并。3.将榆垟、宋埠２镇和西湾乡合并。4.将麻步镇和桃源乡并入萧江镇。5.将凤巢乡并入鹤溪镇。6.将龙尾乡并入腾蛟镇。7.将梅源乡并入梅溪镇。8.将怀溪、晓坑２乡并入山门镇。9.将维新、吴垟２乡并入顺溪镇。10.将凤卧镇和南湖、朝阳２乡并入水头镇。
经过调整，平阳县将由31个乡镇变为13乡镇3街道，乡镇街道平均规模由33.6公里2、2.7万人变为65.1公里2、5.3万人，其中县城规模为193公里2、26万人。
（5）关于苍南县的调整建议
苍南目前是省内户籍人口最多的一个大县，全县户籍人口在18万以上的镇有灵溪、龙港两个，５万以上的镇有金乡、钱库、舥艚3个，但同时户籍人口不足1万的乡也多达7个，全县目前没有面积超过100公里2的乡镇，但面积不足15公里2的乡镇却有10个[1]（230—239），乡镇间规模差异大但普遍偏小的特征较为明显。因而，可根据苍南乡镇间人口、经济严重不平衡的特征，集中撤并一批小乡小镇和穷乡穷镇，并同时扩大一些重点镇的区域。
1.将凤池、浦亭２乡并入灵溪镇。2.将五凤、腾垟２乡并入桥墩镇。3.将新安、云岩２乡并入宜山镇。4.将芦浦镇和仙居、括山２乡并入钱库镇。5.将炎亭、大渔２镇和石砰乡并入金乡镇。6.将中墩乡并入赤溪镇。7.将凤阳、昌禅２乡和南宋镇并入矾山镇。8.将岱岭乡并入马站镇。9.将霞关、沿浦２镇和蒲城乡合并。
通过调整，苍南全县的乡镇将由36个变为17个，乡镇平均规模将由35.0公里2、3.4万人变为74.2公里2、7.2万人，调整后将有灵溪、龙港２镇户籍人口超过20万，钱库、金乡２镇户籍人口超过10万。
（6）关于泰顺县的调整建议
泰顺是温州市内面积较大、人口较少的纯山区县，县域经济长年在省内处于中下水平，但泰顺全县的乡镇机构却多达36个，平均户籍人口还不足１万。目前全县没有一个乡镇户籍总人口超过４万，但人口不足１万的乡镇却多达26个[1]（250—256），乡镇规模极度偏小，由于地域经济长期欠发达，小乡、穷乡遍布泰顺各地，乡镇区划已经到了非调不可的地步。因而，可根据撤并小乡小镇、组建大乡大镇的原则，对全县乡镇区划作综合性地调整。
1.将仙稔、岭北、碑排、南院４乡并入罗阳镇。2.将竹里、黄桥２乡并入司前镇。3.将峰门乡并入百丈镇。4.将联云乡并入新浦乡。5.将下洪、大安２乡并入西旸镇。6.将洲岭、垟溪２乡合并。7.雪溪、万排２乡并入仕阳镇。8.将柳峰、松垟２乡并入雅阳镇。9.将横坑、九峰、凤垟３乡并入泗溪镇。10.将峰文、月湖２乡并入彭溪镇。
经过调整，泰顺县将由36个乡镇变为16个，乡镇平均规模由48.9公里2、0.9万人变为110.1公里2、2.2万人，其中罗阳、雅阳、仕阳、泗溪４镇总人口都在3.5万以上，全县人口不足1万的乡镇将仅剩下包垟、翁山、龟湖这３个。
（7）.关于文成县的调整建议
文成目前是个严重偏穷的纯山区县，但乡镇机构还是多达33个，小乡小镇比比皆是，全县面积超过100公里2的乡镇仅有2个，但面积不足20公里2却有８个，各乡镇中户籍总人口在2万以上的仅有5个，但不足1万的却有21个[1]（242—247），乡镇规模严重偏小。由于地域经济落后，县内的各个小乡小镇基本上又都是穷乡穷镇。因而，可根据撤并小乡镇构建大乡镇的原则，对县内乡镇区划作综合调整。
1.将金炉、龙川、樟台、里阳、周壤５乡并入大峃镇。2.将上林、朱雅、东溪、金星４乡并入玉壶镇。3.将二源、十源２乡并入百丈漈镇。4.将黄寮乡并入南田镇。5.将岭后乡并入西坑镇。6.将石垟、下垟２乡和石垟林场合并。7.将富岙乡并入黄坦镇。8.将仰山、桂山２乡并入珊溪镇。9.将金垟、双桂２乡并入巨屿镇。10.将峃口、周山、公阳３乡合并。
通过调整，文成全县乡镇个数将由33个变为12个，乡镇平均规模由39.2公里2、1.13万人变为107.8公里2、3.1万人。其中县城大峃镇总人口将超10万，巨屿、珊溪、玉壶、百丈漈４镇总人口超过3万。
此外，鹿城区由于调整不全面，目前还可将与城区连成一片双屿镇与南郊乡改设为街道，同时可将处于山区上戍、岙底2乡并入藤桥镇，将双潮乡并入临江镇，全区共可由9乡镇12街道调整为4乡镇14街道。
三、温州乡镇区划改革功效探述
（1）大幅减少乡镇机构，扩大乡镇规模。通过上文所述的调整建议，温州全市的乡镇街道数量可由目前的292个调整为160个左右，乡镇街道的平均规模由40.4公里2、2.6万人变为73公里2、4.6万人[1]（165），乡镇规模将大为扩展。尤为突出的是目前乡镇机构杂多的文成、泰顺２县，如按上述调整建议，乡镇的平均规模将分别扩至原来的2.25倍和2.75倍，能较有效地防止因乡镇过于杂多而带来的行政上的种种不便。同样，在苍南和乐清，按上述建议调整后，乡镇街道平均规模都是原来的2倍多，通过对乡镇机构的有效裁撤，不仅减少了过多的乡级财政负担，更使乡镇规模大为扩展，有利于温州乡镇区域的整合性发展。
（2）调节乡镇差异，使乡镇间悬殊缩小。由于在调整过程中着重了裁撤了一大批偏小偏穷的乡镇，这些小乡穷乡的大量被撤并，使县市区域内的乡镇间差异就大为减少。如瑞安市，在调整前有8个乡人口不足1万[1]（185—192），在调整后将仅有海岛乡镇北麂的人口不足1万，在调整前瑞安市内GDP总量最少的桂峰乡不到塘下镇的1/400，但调整后，GDP最少的宁益乡也有最多的塘下镇的1/157⑥，经济、人口上的悬殊趋势都有所缓减。同样在乐清市，在调整前乡镇面积不足20公里2的有8个，人口不足２万的有10个，但如果进行调整后，所有的乡镇人口都将在２万以上、面积都将在20公里2以上，各乡镇的实际规模差异都大为缩减。这说明通过调整乡镇区划组建新的乡镇街道之后，新的乡镇街道之间在人口经济上的悬殊性差异在乡镇的整合过程中就会无形地减少了。
(3）减少乡镇间行政阻隔，扩大中心城镇规模。由于一定区域内乡镇机构林立，而且各自的乡镇政府又各行其政，往往造成了乡镇之间行政管理上重大障碍。如苍南东北部的平原区，地域相邻的芦浦、仙居、宜山、新安、云岩等乡镇，面积均不足15公里2[1]（229—237），从一乡镇稍稍乘车过去就是另一乡镇，相互之间存在着较明显的行政阻隔，而在苍南东北部平原进行进行乡镇区划改革后，重要城镇钱库、金乡的总人口都有可达12万多，宜山镇的总人口可达８万，规模将大为扩展。同样如在乐清南部平原区，象阳、翁垟、黄华、七里港、磐石一批小镇，除翁垟外都不足20公里2，但各拥有独立的行政体系和城镇，城镇发展中规模偏小、集聚力过弱、重复建设严重等问题较突出，如进行区划改革后，不仅可减少了行政阻隔，还可拓宽中心城镇的发展空间。通过调整，钱库、金乡、马屿、大峃、水头、萧江等重点城镇的总人口都可达10万以上，将大大提高这些中心城镇的发展潜力。
（4）按城市发展实际设置，完善社区系统。按照上文的调整建议，可在瑞安重新设立6个街道，在乐清和平阳各设3个街道，在鹿城新设2个街道，这对原有的城市社区体制是一个较大规模的突破。鹿城区的双屿镇、南郊乡，瑞安市的莘塍、飞云、汀田３镇的建成区基本上都有与市区整体相连的趋势，将它们各自改为街道，是符合城市发展的实际需要的。而平阳县的两大主体城镇昆阳与鳌江已大致连为一体，因而可根据其发展实际和昆鳌都市区的规划，将它们与钱仓镇的辖区合并设立３个街道，也是符合其城市发展的实际需求的。2003年12月21日，瓯海区将新桥、娄桥、梧埏、南白象、三垟、茶山６个乡镇同时改设为街道③，也正是遵循了城市发展的实际需求。通过这一系列街道的设置，一个个适合于城市发展和扩张的社区实际上已经形成，尤其是温州市区和乐清、瑞安２市，城市区域的社区系统一经确立便可在一定历史时期保持稳定。
总之，在当前温州经济快速发展的前提下，乡镇区划改革是完全可以进行的，它不仅可以大量地裁减多余的乡镇机构，还可以广泛地促进温州城镇的总体发展。
温州乡镇区划深入改革与功效探述
作者：蒋 荣 原载〈温州学刊〉
内容摘要：在浙江省内各地广泛开展乡镇行政区划调整的同时，温州当前的乡镇行政区划格局的弊端也日益显现，乡镇之间经济规模和人口规模的悬殊十分明显。通过对温州乡镇行政区划的调整，可以精简许多多余的乡镇机构，缓减乡镇间发展严重不平衡的现状，同时也能促进柳市、虹桥、瓯北、鳌江、水头、龙港、金乡、塘下等一批重点城镇走上城市式的发展轨道。
关键词： 乡镇区划、区划改革、高度集中、裁撤
一、温州乡镇区划格局现弊分析
1999年以来，一场始自嘉兴和湖州，遍及省内各地级市的乡镇行政区划改革在浙江广泛开展起来，目前，全省除少数山区县外，其余各个县市区的乡镇区划基本上都开展过不同程度的调整。在此期间，温州各地虽然也开展过一定的乡镇区划调整，但这些调整一直属于局部调整，在调整中通常只涉及城区和重点城镇范围，调整范围偏小、调整不彻底的问题相对突出，而乡镇机构过多，规模偏小的问题更使当前的行政区划已远不能适应温州地域经济和城镇化的总体发展需求。
（1）调整节奏过慢且不彻底。在省内各地乡镇区划进行广泛调整的同时，1999年以来温州已有8个县市区进行过一定的调整。2001年，在温州的3个区的区划进行重新调整后，8月21日龙湾区由9镇１办事处调整为５镇５街道①；９月25日，鹿城区由７乡４镇17街道调整为５乡４镇12街道②；2003年12月21日，瓯海区由1乡11镇1街道调整为6镇7街道③。而在2000—2001年间，各县市又分别对永中、瓯北、上塘、塘下、安阳、莘塍、飞云、仙降、马屿、昆阳、鳌江、龙港、灵溪等13个重点镇区域进行了扩大性调整④。2003年12月15日，又将瑞安市安阳镇改为６个街道⑤。但在这些调整中，除洞头这个海岛小县调整较为彻底外，其余都有只涉及到市区和重点城镇，广大的山区乡镇基本上都没有进行过调整，尤其是泰顺、文成两个纯山区县和永嘉、乐清、瑞安、平阳、苍南５县市的大批山区乡镇，不仅规模偏小、机构杂多，而且长年没有经过调整，严重阻碍了山区乡镇的长远发展。温州各地的乡镇区划目前还只经过小幅调整，调整时只是片面针对城区和重点乡镇，调整节奏过慢、调整不彻底的问题较为突出。
（2）乡镇机构过多且规模偏小。截至2002年底，全省共有553乡824镇233街道，乡镇街道平均规模为64.4公里2、2.89万人口[1]（1、6），而在温州同期的147乡125镇18街道中，平均规模仅为40.6公里2、2.55万人口[1]（165），乡镇规模明显偏小。尤如山区小县文成，全县乡镇机构多达33个，平均规模仅为39.2公里2、1.13万人口[1]（241）。而同是山区县的泰顺，全县36个乡镇平均面积虽有48.9公里2，但平均人口仅有0.97万[1]（249），由于山区人口的大量流失，2000年人口普查时，按常住人口标准，文成、泰顺二县各乡镇的平均人口仅为0.80万和0.78万⑥，乡镇人口规模严重偏小。同样，在永嘉、瑞安、乐清、平阳、苍南５个平原山区结合的县市，除了几个重点镇外，山区乡镇平均规模都严重偏小。如永嘉全县38个乡镇平均规模为70.4公里2、2.4万人，除去上塘、瓯北、桥头、桥下、乌牛5大强镇外，其余的33个山区乡镇的平均规模仅有65公里2、1.66万人[1]（210—212），由于永嘉山区人口的大量流失，全县33个山区乡镇的平均常住人口仅有0.90万⑦。同样，在瑞安、乐清、平阳、苍南等地，这种乡镇机构偏多、规模偏小的问题也都十分突出，可见，当前温州乡镇区划格局中乡镇机构偏多、规模偏少的问题还较明显。
（3）乡镇间规模差异大且经济实力悬殊。由于温州的许多乡镇在地理环境、经济基础上有着明显的差异，加上以往的行政区划调整中片面地注重了对中心镇的调整，导致在苍南、平阳、永嘉、瑞安、乐清等县市内的乡镇规模差异极为悬殊。如永嘉县38个乡镇中，上塘、瓯北２镇户籍人口都在10万左右[1]（210—211），由于外来人口的集聚，2000年常住人口已分别达10.69万和16.70万，共占了全县的38.4％⑦，而在山区乡镇，户籍人口不足1万的乡镇多达24个，占了全县乡镇总数的近2/3[1]（210—219），常住人口最少的表山乡仅有0.3万人，仅相当于瓯北镇的1/56⑦，规模差异极为突出。而温州的乡镇在人口规模差异明显的同时，经济实力的差异相对而言更为突出。在苍南，2002年，龙港、灵溪、金乡、钱库4个经济强镇以占全县18.84％的面积，占了全县45.6％的户籍人口和55.1％的常住人口，工业总值则到全县的94.67％，其余32个乡镇占了全县八成以上的地域和近一半的常住人口，但工业总值仅占到全县的5％多一点⑧，经济实力上的差异严重凸现。在瑞安，2002年市区和塘下、飞云、仙降、莘塍、汀田５镇以占全市28％的面积占了全市55％的人口，而GDP所占的比例更是高达84％⑨[1]（184—187）。同样，在其他县市区，乡镇街道间的经济发展两极分化趋势都十分明显，这说明在温州乡镇之间规模上的差异与经济发展上的分化的问题都很突出，如不重新调整乡镇区划，整合乡镇经济，就会严重阻碍温州地域经济的整体发展。
（4）.落后地区乡镇机构繁杂且实力严重偏弱。以富裕著称于世的温州，其人均GDP却几十年来一直处于全省的平均线以下，究其原因，主要就是因为温州各县市区之经济发展悬殊过大造成的，而最直接的原因则是山区地区的长期落后。而就是在严重偏穷的文成、泰顺，其乡镇机构却分别多达33个和36个，平均人口规模又是温州各县市区最小的。在落后的山区，不仅出现本地人口大量外流的情况，而且外来人口的进入也极少，在泰顺、文成、洞头３县，2000年人口普查时，人口净流失分别有6.8万、10.75万、2.95万，人口流失率已分别达19.5％，28.9％，和23.5％⑥⑩，但在2001年时，这３县居住１个月以上的外来人口分别仅1.06万、0.85万和0.63万，加起来还不及龙湾区永中街道（5.03万）的一半⑩。可见，温州落后地区的集聚力过弱但乡镇机构却相当地多。由此也使得落后区域的主要城镇，包括一些属于重点发展的城镇，如泰顺的罗阳、雅阳、文成的大峃、珊溪、洞头县的北岙、大门、瑞安的马屿、湖岭、陶山、永嘉的碧莲、岩头、巽宅、乐清的雁荡、苍南的矾山等，它们的人口集聚力和经济辐射力都远远落后于平原和沿海地区的重点镇。因而就很有必要对它们的区划进行扩展性调整，以提高它们在一定区域内的中心地位。2003年底，瓯海区将北林垟、五凤垟、西岸３个小乡并入泽雅镇③，是温州落后地区乡镇区划改革所迈出的第一步。因而，把握好这个开端，使温州落后地区乡镇区划改革持续下去，是相当必要的。
二、温州各县市乡镇区划改革建议
温州除龙湾、洞头、瓯海３区县已进行过较大规模乡镇区划调整，可维持现状外，其余各个县市区的乡镇区划格局都有一定的问题存在，因而要推动温州各县市的城镇化进程，促进地域协调，长远发展，就必须根据各乡镇间历史建置、地理实况、经济联系、交通条件、人口多少诸方面的因素，对各县市的乡镇行政区划开展一次较彻底的调整工作。
（1）关于瑞安市的调整建议。
瑞安在2000年和2003年的两次调整只片面注重对中心镇和市区的调整，导致大片山区乡镇与发达乡镇间的差距在不断扩大。目前塘下镇人口已达15.3万，飞云、莘塍、马屿３镇都已超过7万，但其余的27个乡镇人口皆不足5万，其中有８个乡人口没超过１万，人口规模差异很大[1]（185—192）。同时，各个乡镇中面积还没有一个超过100公里2，而全市面积没超过25公里2乡镇却多达８个[1]（185—192）[3]。因而，可根据撤销穷乡穷镇、合并小乡小镇、扩大重点城镇的原则，集中对瑞安市区和山区的乡镇行政作一番综合调整。
1.将莘塍、飞云、汀田３镇并入市区，分别改设街道，将原有６个街道调整为３个，新的市区范围设６个街道。2.扩大中心镇马屿的辖区，将梅屿、顺泰、荆谷３乡和曹村镇并入马屿镇。3.将大南乡并入平阳坑镇。4.将高楼乡与龙湖镇合并。5.将枫岭，宁益２乡合并。6.将金川乡并入林溪乡。7.将永安、芳庄、桂峰３乡并入湖岭镇。8.将东岩、营前２乡合并。9.将潮基、鹿木２乡和碧山镇并入陶山镇。10.将北龙、北麂２乡合并为北麂镇。
经过调整，瑞安全市由31个乡镇６街道变为12乡镇６街道，乡镇街道平均规模由34.5公里2、3.02万人变为71公里2、6.21万人。其中市区６街道共244.5公里2，户籍人口42.3万，常住人口可达50多万，为瑞安大市区发展大大拓展了空间。
（2）关于乐清市的调整建议
乐清是温州著名的强市，其综合实力在全国高居前列。但自1992乐清的乡镇行政区划却从未有任何。目前乐清全市有31个乡镇中，面积超过100公里2的仅有乐成镇1个，但不足20公里2的却有8个，其中七里港、天成2乡镇还不足10公里2。在全市各乡镇中人口近10万和10万以上的有4个，但不足2万的还有10个，其中人口最少的福溪乡仅有0.6万[1]（194—203）。因而，可针对乐清乡镇机构偏多、规模不一的现状，可对各小乡小镇进行集中撤并，同时扩大市区和中心镇的区域。
1.将乐成镇和城北乡区域改设３个街道。2.将北白象、象阳、磐石３镇并入柳市镇。3.将黄华、七里港２镇合并。4.将石帆、淡溪２镇和四都乡并入虹桥镇。5.将南岳镇和天成乡并入蒲岐镇。6.将南塘镇并入清江镇。7.将雁湖、岭底２乡并入芙蓉镇。8.将福溪、龙西２乡并入淡溪镇。9.将双峰、镇安、智仁３乡并入大荆镇。
调整后，乐清全市将由21镇10乡变为12镇3街道，乡镇街道平均规模由37.9公里2、3.73万人变为78.3公里2、7.7万人，市区和柳市镇、虹桥、大荆3镇的规模将大为扩展。
（3）关于永嘉县的调整建议
永嘉是温州市面积最大的一县，同时也是县域经济发展中两极分化最严重的一县。在2001年上塘，瓯北2镇区划调整后，它们已成为县内人口和经济高度集中的两个镇，它们的常住人口则分别达10.0万和17.5万⑦。但同期，全县38个乡镇中户籍人口不足1万的有11个，常住人口不足1万的有24个⑦，乡镇规模差异十分显著。因而，可根据合并小乡小镇的原则，对山区的乡镇进行集中撤并。瓯北、桥头、乌牛三镇因地理条件所限，可维持现状。
1.将陡门乡并入上塘镇。2.将西溪、徐岙２乡并入桥下镇。3.将渠口、下寮２乡并入沙头镇。4.将昆阳乡并入大若岩镇。5.将茗岙乡并入碧莲镇。6.将山坑、应坑、石染３乡并入巽宅镇。7.将西岙、界坑２乡合并。8.将大岙、潘坑２乡合并。9.将五尺、表山２乡并入岩头镇。10.将溪口乡并入岩坦镇。11.将岭头、西源２乡合并。12.将鹤盛、东皋２乡合并。
经过调整，永嘉全县将由38个乡镇变为21个，乡镇平均规模由70.4公里2、2.4万人变为127.3公里2、4.3万人，总人口在5万以上的镇将有6个，而户籍人口不足1万的乡将仅剩2个，常住人口不足1万的乡将仅剩4个．
（4）关于平阳县的调整建议
平阳是个面积仅有1042公里2的小县，但县内乡镇机构却多达31个，而除了鳌江、昆阳、水头、萧江4镇，其余27个乡镇的平均规模仅有29.7公里2、1.8万人[1]（220—228），基本上全是面积小、人口少的小乡小镇。全县面积不足15公里2的乡镇还有5个，人口不足１万的乡镇还有4个，人口最少的吴垟乡和南麂镇皆不足0.4万[1]（221—228），所以在乡镇行政区划调整时，就需要集中撤并一批小乡小镇。同时由于鳌江镇与县城昆阳镇建成区相连，可根据省内许多县在县城设街道的经验，在县城建立街道。
1.以昆阳、鳌江、钱仓３镇区域建立了３个街道。2.将宋桥、郑楼２镇合并。3.将榆垟、宋埠２镇和西湾乡合并。4.将麻步镇和桃源乡并入萧江镇。5.将凤巢乡并入鹤溪镇。6.将龙尾乡并入腾蛟镇。7.将梅源乡并入梅溪镇。8.将怀溪、晓坑２乡并入山门镇。9.将维新、吴垟２乡并入顺溪镇。10.将凤卧镇和南湖、朝阳２乡并入水头镇。
经过调整，平阳县将由31个乡镇变为13乡镇3街道，乡镇街道平均规模由33.6公里2、2.7万人变为65.1公里2、5.3万人，其中县城规模为193公里2、26万人。
（5）关于苍南县的调整建议
苍南目前是省内户籍人口最多的一个大县，全县户籍人口在18万以上的镇有灵溪、龙港两个，５万以上的镇有金乡、钱库、舥艚3个，但同时户籍人口不足1万的乡也多达7个，全县目前没有面积超过100公里2的乡镇，但面积不足15公里2的乡镇却有10个[1]（230—239），乡镇间规模差异大但普遍偏小的特征较为明显。因而，可根据苍南乡镇间人口、经济严重不平衡的特征，集中撤并一批小乡小镇和穷乡穷镇，并同时扩大一些重点镇的区域。
1.将凤池、浦亭２乡并入灵溪镇。2.将五凤、腾垟２乡并入桥墩镇。3.将新安、云岩２乡并入宜山镇。4.将芦浦镇和仙居、括山２乡并入钱库镇。5.将炎亭、大渔２镇和石砰乡并入金乡镇。6.将中墩乡并入赤溪镇。7.将凤阳、昌禅２乡和南宋镇并入矾山镇。8.将岱岭乡并入马站镇。9.将霞关、沿浦２镇和蒲城乡合并。
通过调整，苍南全县的乡镇将由36个变为17个，乡镇平均规模将由35.0公里2、3.4万人变为74.2公里2、7.2万人，调整后将有灵溪、龙港２镇户籍人口超过20万，钱库、金乡２镇户籍人口超过10万。
（6）关于泰顺县的调整建议
泰顺是温州市内面积较大、人口较少的纯山区县，县域经济长年在省内处于中下水平，但泰顺全县的乡镇机构却多达36个，平均户籍人口还不足１万。目前全县没有一个乡镇户籍总人口超过４万，但人口不足１万的乡镇却多达26个[1]（250—256），乡镇规模极度偏小，由于地域经济长期欠发达，小乡、穷乡遍布泰顺各地，乡镇区划已经到了非调不可的地步。因而，可根据撤并小乡小镇、组建大乡大镇的原则，对全县乡镇区划作综合性地调整。
1.将仙稔、岭北、碑排、南院４乡并入罗阳镇。2.将竹里、黄桥２乡并入司前镇。3.将峰门乡并入百丈镇。4.将联云乡并入新浦乡。5.将下洪、大安２乡并入西旸镇。6.将洲岭、垟溪２乡合并。7.雪溪、万排２乡并入仕阳镇。8.将柳峰、松垟２乡并入雅阳镇。9.将横坑、九峰、凤垟３乡并入泗溪镇。10.将峰文、月湖２乡并入彭溪镇。
经过调整，泰顺县将由36个乡镇变为16个，乡镇平均规模由48.9公里2、0.9万人变为110.1公里2、2.2万人，其中罗阳、雅阳、仕阳、泗溪４镇总人口都在3.5万以上，全县人口不足1万的乡镇将仅剩下包垟、翁山、龟湖这３个。
（7）.关于文成县的调整建议
文成目前是个严重偏穷的纯山区县，但乡镇机构还是多达33个，小乡小镇比比皆是，全县面积超过100公里2的乡镇仅有2个，但面积不足20公里2却有８个，各乡镇中户籍总人口在2万以上的仅有5个，但不足1万的却有21个[1]（242—247），乡镇规模严重偏小。由于地域经济落后，县内的各个小乡小镇基本上又都是穷乡穷镇。因而，可根据撤并小乡镇构建大乡镇的原则，对县内乡镇区划作综合调整。
1.将金炉、龙川、樟台、里阳、周壤５乡并入大峃镇。2.将上林、朱雅、东溪、金星４乡并入玉壶镇。3.将二源、十源２乡并入百丈漈镇。4.将黄寮乡并入南田镇。5.将岭后乡并入西坑镇。6.将石垟、下垟２乡和石垟林场合并。7.将富岙乡并入黄坦镇。8.将仰山、桂山２乡并入珊溪镇。9.将金垟、双桂２乡并入巨屿镇。10.将峃口、周山、公阳３乡合并。
通过调整，文成全县乡镇个数将由33个变为12个，乡镇平均规模由39.2公里2、1.13万人变为107.8公里2、3.1万人。其中县城大峃镇总人口将超10万，巨屿、珊溪、玉壶、百丈漈４镇总人口超过3万。
此外，鹿城区由于调整不全面，目前还可将与城区连成一片双屿镇与南郊乡改设为街道，同时可将处于山区上戍、岙底2乡并入藤桥镇，将双潮乡并入临江镇，全区共可由9乡镇12街道调整为4乡镇14街道。
三、温州乡镇区划改革功效探述
（1）大幅减少乡镇机构，扩大乡镇规模。通过上文所述的调整建议，温州全市的乡镇街道数量可由目前的292个调整为160个左右，乡镇街道的平均规模由40.4公里2、2.6万人变为73公里2、4.6万人[1]（165），乡镇规模将大为扩展。尤为突出的是目前乡镇机构杂多的文成、泰顺２县，如按上述调整建议，乡镇的平均规模将分别扩至原来的2.25倍和2.75倍，能较有效地防止因乡镇过于杂多而带来的行政上的种种不便。同样，在苍南和乐清，按上述建议调整后，乡镇街道平均规模都是原来的2倍多，通过对乡镇机构的有效裁撤，不仅减少了过多的乡级财政负担，更使乡镇规模大为扩展，有利于温州乡镇区域的整合性发展。
（2）调节乡镇差异，使乡镇间悬殊缩小。由于在调整过程中着重了裁撤了一大批偏小偏穷的乡镇，这些小乡穷乡的大量被撤并，使县市区域内的乡镇间差异就大为减少。如瑞安市，在调整前有8个乡人口不足1万[1]（185—192），在调整后将仅有海岛乡镇北麂的人口不足1万，在调整前瑞安市内GDP总量最少的桂峰乡不到塘下镇的1/400，但调整后，GDP最少的宁益乡也有最多的塘下镇的1/157⑥，经济、人口上的悬殊趋势都有所缓减。同样在乐清市，在调整前乡镇面积不足20公里2的有8个，人口不足２万的有10个，但如果进行调整后，所有的乡镇人口都将在２万以上、面积都将在20公里2以上，各乡镇的实际规模差异都大为缩减。这说明通过调整乡镇区划组建新的乡镇街道之后，新的乡镇街道之间在人口经济上的悬殊性差异在乡镇的整合过程中就会无形地减少了。
(3）减少乡镇间行政阻隔，扩大中心城镇规模。由于一定区域内乡镇机构林立，而且各自的乡镇政府又各行其政，往往造成了乡镇之间行政管理上重大障碍。如苍南东北部的平原区，地域相邻的芦浦、仙居、宜山、新安、云岩等乡镇，面积均不足15公里2[1]（229—237），从一乡镇稍稍乘车过去就是另一乡镇，相互之间存在着较明显的行政阻隔，而在苍南东北部平原进行进行乡镇区划改革后，重要城镇钱库、金乡的总人口都有可达12万多，宜山镇的总人口可达８万，规模将大为扩展。同样如在乐清南部平原区，象阳、翁垟、黄华、七里港、磐石一批小镇，除翁垟外都不足20公里2，但各拥有独立的行政体系和城镇，城镇发展中规模偏小、集聚力过弱、重复建设严重等问题较突出，如进行区划改革后，不仅可减少了行政阻隔，还可拓宽中心城镇的发展空间。通过调整，钱库、金乡、马屿、大峃、水头、萧江等重点城镇的总人口都可达10万以上，将大大提高这些中心城镇的发展潜力。
（4）按城市发展实际设置，完善社区系统。按照上文的调整建议，可在瑞安重新设立6个街道，在乐清和平阳各设3个街道，在鹿城新设2个街道，这对原有的城市社区体制是一个较大规模的突破。鹿城区的双屿镇、南郊乡，瑞安市的莘塍、飞云、汀田３镇的建成区基本上都有与市区整体相连的趋势，将它们各自改为街道，是符合城市发展的实际需要的。而平阳县的两大主体城镇昆阳与鳌江已大致连为一体，因而可根据其发展实际和昆鳌都市区的规划，将它们与钱仓镇的辖区合并设立３个街道，也是符合其城市发展的实际需求的。2003年12月21日，瓯海区将新桥、娄桥、梧埏、南白象、三垟、茶山６个乡镇同时改设为街道③，也正是遵循了城市发展的实际需求。通过这一系列街道的设置，一个个适合于城市发展和扩张的社区实际上已经形成，尤其是温州市区和乐清、瑞安２市，城市区域的社区系统一经确立便可在一定历史时期保持稳定。
总之，在当前温州经济快速发展的前提下，乡镇区划改革是完全可以进行的，它不仅可以大量地裁减多余的乡镇机构，还可以广泛地促进温州城镇的总体发展。
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