居家养老模式下的公共服务需求研究

摘要：随着人口老龄化的加剧，养老问题成为当前社会关注的热点，社区居家养老作为一种政府大力倡导、老年人普遍认同的养老方式也越来越受到关注。为了解浙江老年人的养老情况是怎样的，社区居家养老的实施情况究竟如何，服务供给是否能够满足老年人实际需求，在居家养老的开展过程中存在哪些问题及不足。浙江调查总队在6个市县723位老人进行专题调查。结果显示老年人对生活总体满意，需求多种多样，居家养老中心为老人提供各种基础服务，受资金、场地、人员、观念的影响，多层次、个性化、专业化的服务尚未全面开展，服务资源有待进一步整合。 

 

 

社区居家养老是以社区为平台，整合政府、社会各种资源，为按照传统生活习惯，选择居住家中安度晚年的老人提供生活照料、医疗保健、休闲娱乐等多层次服务。居家养老服务在台湾、香港、欧美广泛推广，取得良好的应用效果。近几年来浙江省把养老服务体系建设作为重要的民生工程来抓。2014年底，全省建成城乡社区居家养老服务照料中心13140个，有居家养老服务站16400家，社区活动中心（室）23900个，基本覆盖城市社区和75%以上农村社区。2015年计划新建5000个社区居家养老中心。

为全面了解浙江省居家老人生活状况和服务需求、居家养老中心建设运营情况，浙江调查总队在杭州、金华、瑞安、柯桥、临海、青田6个市县选择了54个社区（村）723位65周岁以上的老人进行了居家养老生活、需求情况的专题调查，同时还对居家养老中心负责人进行了访谈。在调查和收集现有资料的基础上，形成此报告。

一、受访老年人生活情况调查

本次调查的54个社区（村）老年人口（年龄超过60周岁）比例平均达到19.4%，其中城市社区为20.2%，农村为17%。调查的723位老年人，男性占56.8%，女性占43.2%；平均年龄74.1周岁；被调查老年人文化程度较低，小学及以下文化程度老人占65.8%，特别是农村老人小学及以下文化程度老人占84.7%；72.6%的老人健康状况较好，不仅能生活自理，有的还可照顾家人（见表1）。

表1 城乡老年居民调查样本分布情况（%）

分类	占总调查人数的比例
合计	100
按城乡分
城镇	49.4
农村	50.6
按性别分
男	56.8
女	43.2
按年龄分
65-70岁	39.8
71-79岁	34.3
80岁及以上	25.9
按文化程度分
小学及以下	65.8
初、高中	30.5
大专及以上	3.7
按年收入分
10000元以下	33.8
10000-50000元	57.7
50000元以上	8.5
按健康状况分
健康，可照顾别人	30.2
较好，可自己照顾自己	42.4
一般，有的事情需要别人照顾	23.0
较差，完全需要人照顾	4.4

 

（一）居家养老是多数老人选择。

养老方式的选择与老年人的收入水平、居住环境、身体状况、子女情况等因素有关，居家养老与机构养老是两种主要养老模式。本次调查显示，87.5%的受访老人更喜欢居家养老。老年人选择居家养老最主要的原因是家庭生活自由方便（84.2%）、享受家庭亲情（51.3%）、环境熟悉（35.8%）、省钱（34.9%）（见图1）。

 

（二）老年人生活收入基本有保障。

收入是老年人生活的最基本保障。调查显示，年收入在1万元以下的老年人占33.8%， 1-5万元的占57.7%， 5万元以上的占8.5%。城乡老年人收入差距较大，城镇年收入1-5万元的占72.8%，农村年收入1万元以下的占54.4%。从收入的来源看，来自离退休金、居民基础养老金、子女赡养费的收入分别占51.8%、22.3%和15.9%。城镇老人主要依靠离退休金，占79.3%；在农村， 随着2010年浙江省全面启动的城乡居民社会养老保险制度，基础养老金逐渐成为农村老年人的重要收入来源，占比达35.1%，已超过收入来源为子女赡养费（24.1%）和靠退休金生活的农村老人（24.9%）（见表2）。

表2  城乡老人收入来源情况（%）

主要收入来源	全体	城镇	农村
离退休金	51.8	79.3	24.9
居民基础养老金	22.3	9.2	35.1
低保金	2.2	0.6	3.8
子女赡养费	15.9	7.6	24.1
亲友赠送	0.3	0.6	0.0
五保户	0.3	0.0	0.5
其他	7.2	2.8	11.5

 

（三）与子女共同生活是主流。

老年人有着较强的传统家庭观念，享受亲情、家人互助，是老年幸福的标志。调查显示，受访老人36.0%与子女共同生活，48.0%与子女的居住地相距不远。在问及“当日常生活自己照顾有困难，如何选择养老”时，有67.1%的被访老人选择与子女一起生活。农村老人与子女一起生活的意愿更强。子女不仅为其生活提供照料，更是经济上的依靠，养儿防老观念比城镇老人更深。当生活自己照顾有困难时，有74.9%的农村老人选择与子女共同生活，比城镇老人高15.8个百分点。同时收入水平影响居住方式的选择，低收入老人（1万元以下）更倾向于与子女共同生活，当老年人生活自己照顾有困难时，有77%选择与子女共同生活。

（四）对生活比较满意，但存在不少困难。

调查显示受访老人对目前的生活比较满意，占80.3%。但步入老年后，身体机能和劳动能力不断下降，生活自理能力变弱，如烧饭买菜、外出购物、家政卫生等诸多生活琐事无力承担。而对于高龄老人或健康状况不佳的老人来说，上医院看病也较为困难（见图2）。

 

 

二、居家老人对公共服务的需求及开展情况

为更好的了解受访老人的需求，提高社区（村）居家养老中心建设的针对性，促进居家养老体系建设，分别对老年人对生活照料、医疗健康、精神文化的需求和社区（村）居家养老中心提供的服务进行调查，结果显示体检、食堂用餐、文娱活动等较受欢迎。养老中心基础性服务可以满足，但专业性服务目前难以实现。

（一）老年人服务需求多种多样。

1.老人生活照料需求突出。随着经济发展和社会进步，社会竞争激烈，工作和学习的压力增加，使家庭照料功能弱化，越来越多的老年人希望得到来自社会的关爱和外界（社区）的帮助。调查显示老年人生活照料需求涉及方方面面，需求较高的分别是老年食堂（60.3%）、便民服务（30.4%）、送餐服务（26.7%）、家政服务（24.6%）、日间照料（19.6%）。其他需求如配菜服务、代购生活用品、法律援助等各不到10%。

2.医疗服务中体检需求最高。随着老人身体机能逐渐下降，患病的几率增加，对自身健康更为关注，对日常保健和医疗的需求也变得更加迫切。调查显示，88.8%的老年人希望能够定期组织体检；40.2%的老年人希望举办健康讲座，宣传和普及预防疾病和生活保健知识，为老年人提供健康知识服务。

3.希望到社区（村）参与社会活动的意愿增强。丰富的精神文化生活和社交活动能促进老人的身心健康。调查显示，精神文化需求中，希望有交流场所、文体活动、棋牌、旅游分别占到60%、42%、30.4%和22.8%。除参与各种文化娱乐活动外，不少老人还希望获得学习的机会。调查显示，14.7%的老人希望社区（村）能提供“上网、阅读书报”服务，更有12%的老人希望社区（村）能够 “开办老年大学”，以充实老年生活（见图3）。

 

4.不同特征老年人需求存在差异。调查数据显示，老年人受年龄、环境、文化程度等各方面影响，养老需求存在差异。

从城乡差异上看，城市老人对家政服务需求为32.5%，高出农村老人15.6个百分点；农村老人对便民服务需求较大为37.2%，高出城市老人13.7个百分点；农村医疗条件相对较差，希望能上门看病的达到40.7%，比城市老人高16.3个百分点；城市老人希望上“老年大学”比农村高12.2个百分点。

从文化程度差异来看，学历较高（大专及以上）的老年人在文体活动、上网阅读、“老年大学”的需求分别为51.9%、29.6%、33.3%，分别比学历较低（小学及以下）的老年人高12.1、18.2、27.6个百分点。

从年龄、健康、子女差异看，高龄老人、患病老人的医疗保健需求比其他老人高，44.4%的高龄老人（80岁以上）、65.6%的健康状况较差老人，希望社区能提供上门看病服务；19.8%的高龄老人希望社区提供紧急救助服务（一键通）。子女不在身边或者无子女的老人的日间生活料理、互相交流的需求比其他老人高，为37.5%和75%。

从收入的差异来看，低收入（1万以下）老年人对生活照料、医疗保障服务的需求高于高收入（5万以上）老年人，对精神文化服务的需求明显低于高收入老年人（见表3）。

表3  高低收入老年人需求比较（%）

服务项目	低收入老年人	高收入老年人
老年食堂	59.4	54.1
送餐服务	29.9	21.3
代购服务	13.5	6.6
日间照料	28.3	6.6
便民服务	30.7	27.9
定期体检	93.0	78.7
健康讲座	38.1	42.6
上门看病	42.2	11.5
康复服务	13.9	8.2
上门护理	16.0	6.6
文体活动	37.3	47.5
上网阅读	15.6	19.7
老年大学	6.1	31.1
旅游	16.0	21.3

 

（二）居家养老中心提供养老帮助。

老年人中选择居家养老的比重高，建设与之配套的养老服务中心，为广大老年人服务非常必要。从调查情况来看，59.3%的被调查社区（村）已经建有养老服务中心。

1.社区（村）居委会负责养老中心的运营，经费主要来自上级拨款。调查结果显示养老服务中心建设初期投入经费平均达到25万元，52.8%的社区（村）由县（市区）和街道（乡镇）拨款，27.8%的社区（村）为上级拨款和社区（村）自筹相结合。其中城市社区以上级拨款为主，占66.7%；农村社区以上级拨款和社区（村）自筹相结合方式为主，占40%。从养老中心日常运营管理来看，社区居委会（村委会）独自负责运营的占77.8%，由社区及其他机构（老年人协会、企业外包）共同负责运营的占21.2%。日常管理运营的经费主要来自政府下拨和社区（村）自有资金，分别占55%和28%，同时也接受企业帮扶和爱心人士捐赠，占6.7%，并有部分社区为老人提供部分项目的有偿服务充实养老中心经费，占8.4%。

2.养老中心提供多种服务。从所调查的54家居家养老服务中心来看，生活照料方面提供的服务主要有老年食堂（55.6%）、送餐服务（50.0%）、便民服务（代缴费、修理等）（50.0%）、法律援助（41.7%）、上门搞卫生（38.9%）；医疗健康保障方面的服务主要有体检（88.9%）、 健康讲座（77.8%）；精神文化方面的服务主要有文体活动（91.7%）、棋牌（88.9%）、老年人交流场所（72.2%）、上网、阅读书报（52.8%）、老年大学（47.2%）。

从已建养老中心的社区（村）的服务设施来看，有老年活动室（94.4%）、图书阅览室（88.8%），健身室（63.9%），老年食堂（58.3%），部分社区（村）还为老年人提供居住房休息、康复医疗室、法律援助室等场所，基本能满足老年人需要。

（三）实际享受服务人数较少，服务缺口较大。

调查反馈养老中心虽然提供了大量相应的服务，但在实际生活中受惠的人数较少，服务缺口也较大。

1.享受服务的人数较少。调查中建有养老中心的社区（村）老年人口（年龄超过60周岁）均值为816人，比重平均达到19.4%，其中老人人口超过1000人的社区（村）占27.8%。而社区（村）反馈经常到养老中心接受服务、参加活动的老年人数不多，以参加人数上限计算，参与人数比重不到10人。其中，40人以下的占44.5%，40-80人的占30.5%，80人以上的占25%（见表4）。

表4 社区服务活动参与度

经常到社区参加活动的人数	社区数（个）
20人以下	3（ 5.6%）
20-40人	21（38.9%）
40-60人	11（19.4%）
60-80人	6（11.1%）
80-100人	4（ 8.3%）
100人以上	9（16.7%）

 

2.服务实际缺口较大。从需求最大的体检、老年食堂、活动交流、上门看病、送餐服务这五个项目来看，享受过这些服务的老年人比重与老年人需求比重的差距分别是41.2、35.4、34、27.9、21.3个百分点（见表5）。差距不仅显示老年人实际参与程度低，同时一定程度反映当前养老中心在日常运营中受限于经费、人员、场地等条件的限制，服务与老年人实际享受到的需求有较大的缺口。在调查走访中发现，虽然各社区（村）提供的服务及设施种类较多，但是服务的频次，设施的数量不多，实际享受服务的人数较少。

表5 老年人需求实际满足情况（%）

服务内容	需求	实际满足	差距
定期体检	88.8	47.6	41.2
老年食堂	60.3	24.9	35.4
交流场所	60.0	26.0	34.0
上门看病	32.6	4.7	27.9
送餐服务	26.7	5.4	21.3
文体活动	42.0	24.3	17.7
便民服务	30.4	13.6	16.8
家政服务	24.6	8.0	16.6
健康讲座	40.2	23.7	16.5
棋牌	30.4	20.1	10.3

 

（四）个性化、专业化服务还未普遍开展。

本次调查66.7%的社区（村）表示建设居家养老中心多是因为县（市）和街道（乡镇）的要求，而根据社区（村）实际，老年人需求建设的仅占16.7%。当前居家养老中心建设处于起步阶段，各社区大多按照民政部门的要求建设，服务内容标准化、平均化，随着老年人群体多样化、个性化的需求的增加，中心所提供的居家养老服务内容与老人的需求之间存在着一定程度的不对称，直接影响服务质量。同时调查反馈目前社区（村）专业化服务还未普遍开展。特别是在老年最求较大的医疗保健方面，养老中心大多缺乏专业技术人员，只能开展定期组织体检、举办健康讲座等常规服务，对于上门看病、上门护理、心理咨询等专业性较强的服务无法提供。调查显示享受过各种专业医疗服务的老年人比例均达不到5（见表6）。

表6 享受过专业医疗服务老年人比重（%）

服务内容	百分比
陪同看病	0.6
上门看病	4.7
住院陪护	0.3
康复服务	1.5
上门护理	2.4
心理咨询	1.5
紧急救助	2.2

 

三、当前居家养老服务存在的主要问题

（一）养老中心建设受资金和场地制约。

1.建设和运行经费紧张问题最为突出。调查显示社区（村）没有建养老中心的主要原因是没有资金，占61.1%。而已建中心的社区（村）表示目前中心最大的问题是运行经费没有保障的占50.0%。52.8%的养老服务中心建设初期投入经费和55%的日常管理运营的经费来自于上级拨款。从实地调研情况来看，目前居家养老中心的能得到民政部门5-10万/年的运行经费补贴。但以此次调查社区（村）的老年人口均值665人/社区（村）计算，人均每年仅为100 元左右，仅能是维持中心基本运作，增加服务内容或更新设施甚至是过年过节探望老人买点礼品都非常紧张。在资金紧张的情况下更需要关注资金的有效利用，从需求出发，不流于形式。走访中发现某村已建有养老中心并购置了20张床位供老人过夜，但在运营中发现很少有老人愿意晚上住在中心，同时中心也觉得安全责任过大难以承担，床位、房间成为摆设。

2.场地制约养老服务中心发展建设。调查显示场地问题制约养老服务中心发展建设分别占未建和已建养老中心社区（村）的55.6%和52.8%，特别是城市社区反映最为强烈，占61.5%。从调研情况来看，老城区可利用为老人服务的场地设施较少，大多办公用房紧张，有的社区租用民房，有的压缩居委会办公场所，场所结构和布局不规范现象比较普遍。

（二）专业人员缺乏，服务设施有待完善。

当前居家养老照料中心采取以政府为主导，以社区（村）为依托，以居家养老服务中心为平台的方式，居家养老照料中心建立后，主要由社区居委会（村委会）负责运行和管理（占77.8%）。调查发现，社区（村）养老中心普遍存在管理能力较弱、缺乏专业技术人员等问题。首先是社区管理压力较大，社区（村）工作人员既要负责区政府、街道办事处布置的繁重任务，还要相应承担养老中心的服务工作，普遍感觉力不从心，44.4%的社区（村）委表示没有精力管理。其次是缺少专业的服务人员，58.3%的社区（村）表示缺乏专业人员，影响养老中心的运营管理。中心的服务人员大多年龄较高，素质不高，专业知识缺乏，不具备养老服务护理员或老年社会工作者的专业资质和职业资格，也没经过系统的专业培训，提供相对专业的服务内容比较困难。最后是志愿者不足，志愿者工作弥补社区（村）居家养老服务中起关键作用，但社区志愿者存在人员少，队伍不稳定的突出问题。

社区居家养老服务是全方位的服务，必须要有基础设施作支撑。很多地区没有考虑养老设施的配套问题，导致部分社区（村）基础设施规模小、档次低，不能够满足现阶段老年人的需求。同时“适老化”规划不够，防滑、防撞、防摔、扶手等的安全措施较少。

（三）服务资源整合困难，社会力量参与度不高。

社区居家养老服务从本质上来说是一种公共产品，要全社会资源整合为之服务。从目前的情况看，针对老年人的服务活动，主要是依靠政府财政支出，社会组织薄弱，社会参与较少，致使资金来源渠道单一。政府购买服务的规模小、服务面窄，社区所支撑的服务项目还难以涵盖整个老年群体。社区（村）大多动员辖区的机关、企事业单位等社会力量参与居家养老服务中心建设，但收效不大。养老中心负责人表示，目前很多商户和企业考虑到为老服务利润低、事琐碎且风险大，并不愿意与居家养老服务中心建立长期的合作关系，这直接导致了“服务断裂”的出现，即老年人需要服务而服务又供养不上。社区资源整合程度低，抑制了老年人的有效服务需求，也束缚了社会组织的发展。

（四）老人寻求公共服务的意识还不强。

1.寻求外界服务的观念不强。当调查中问及“当您遇到困难时谁帮助您解决？”时，93.6%的老年人选择家人，仅有10.7% 的老年人选择社区居家养老服务中心上门服务。在针对养老服务体系建设中“主要通过市场化的方式解决养老服务需求”的认同率为16%。可见，老年人思想较为传统，参与社区居家养老服务的积极性、参与度不高。老年人观念需要改变，同时要加大社区居家养老服务宣传力度，提高老年人的参与积极性。

2.“花钱买服务”的意识较弱。从养老中心负责人了解到，老年人的服务需求局限于免费服务，“花钱买服务”的意识非常单薄。走访中发现某村给予“老年人餐桌”补贴，午餐价格是4元，规格是二菜一汤，街道补贴2 元，老年人只要自己掏2元即可，但很多老年人宁愿自己回家做饭，也不愿意花钱就餐。该区一个农村居家养老中心，由于得到社会捐助，每餐只收0.5元，由于价格低，就餐人数明显较多。老年人的有效需求严重不足及购买服务的参与度过低，使一些居家养老服务项目无法形成规模效应而逐渐萎缩。

四、对策建议

（一）加强政府领导，拓展筹资渠道。

社区居家养老是一项民生工程。政府应尽快把推进居家养老服务作为为民办实事的具体举措，列入政府工作的重要内容，统筹规划，周密部署。一是要加大政府主导的力度。要根据老年人口规模和养老服务需求状况，认真组织制定养老服务业发展规划并实施。要整合民政、文化、体育、老龄、残联等相关政府职能部门和群团组织的力量，逐步将居家养老服务设施纳入社区服务综合网络。二是要加大对多元服务主体的扶持力度，加大购买服务的力度。要继续采取政府购买服务、给予资金补助、提供服务场所等优惠扶持政策，引导和鼓励养老、医疗、家政、教育、餐饮等企业参与居家养老服务。培育多种服务方式和不同收费水平的服务供给主体，满足不同层次、不同类型的养老服务需求。。三是要加强对养老服务机构的管理。要积极探索建立养老服务的标准体系，促进养老服务机构健康发展，并逐步建立健全养老服务的组织管理体制和监督评估机制，使养老服务工作有章可循、规范运作。

（二）整合社会资源，保证质量。

社区居家养老作为一种新型的社会养老模式，必须依靠政府、社会、家庭等诸多方面齐心协力为其创造必要的条件才行。必须建立政府主导、社会力量参与的联动机制。政府要转变职能，引导、培育各类居家养老服务机构健康发展， 形成连片辐射、连锁经营、统一管理的服务模式。鼓励和支持社会养老服务、餐饮、家政、教育、诊所等机构参与居家养老服务，提高居家养老服务的社会化程度，推进居家养老服务加快发展。鼓励有能力的老人参与社会公益事业，结成帮帮团，逐步实现多样化、人性化、个性化的养老服务。同时吸引更多的志愿者参与到养老服务中来，如低龄老人志愿者、青年志愿者、高校大学生志愿者等志愿服务资源，对其进行有效动员，逐步实现社区居家养老服务活动的常态化，使社会各方的服务力量在居家养老服务中发挥长效、稳定的作用。

（三）加强养老中心服务队伍建设。

做好养老服务专业人员的队伍建设工作，一是扩充稳固一线队伍。进一步吸纳家政、康复、护理行业人员加入养老服务队伍，不断提升养老服务人员薪资水平和福利待遇，增强养老服务人员长期从业的意愿。二是提升专业技能水平。逐步加强专业培训和职业教育，探索养老服务人员特殊岗位津贴制度及职业技能等级与职务晋升、待遇相挂钩制度，留住并吸引更多社会优秀人才从事养老服务工作，提升队伍整体素质。三是增强从业人员荣誉感。适时举办各级养老服务职业技能竞赛，培养高级养老服务人员，获奖人员享受相应级别的劳模待遇。

（四）加大宣传，提升老年人的养老消费观念。

随着我国步入老龄化社会,老年人的消费对整个社会生活影响越来越大。提升老年人的养老消费观念，对提高老年人生活质量有重大意义。要引导老年人转变消费观念，优化消费结构。“重积累、轻消费，重子孙、轻自身”的传统观念，直接导致老年人的在消费支出上用于自身的花费相对较少。因此要向居家老人进行宣传引导，逐步改变老年人传统的消费观念和消费行为，消除老年人对居家养老的顾虑和偏见，加强老年人对社会的认同、信任，鼓励老年人主动融入社区，乐于接受服务，提高自身生活质量。

课题负责人：陈 敏 （浙江调查总队）

课题组成员：浙江调查总队综合处

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主要执笔人：戴建林  施幼薇  王 寒