《土地管理法》修正案六大看点

 

江湖传闻已久的《土地管理法修正案》在万众期待中揭开了撩人心性的面纱。

律房律地在第一时间系统研究了该修正案。毫无夸张地说，该修正案贯彻落实党中央国务院关于征地制度、集体经营性建设用地入市等土地政策精神毫不拖泥带水，必将大大解放土地生产力。下面摘要其中变化较大或较为给力的六个方面推荐给广大朋友：

一是增设了征收集体土地的“公共利益”门槛。

只有出于“公共利益”需要，才能征收集体土地（这本来也是《物权法》的要求）。何为公共利益？修正案作了列举式规定，其中“在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内，由政府为实施城市规划而进行开发建设的需要”也列为公共利益的范围。此规定是否专为一些落后地区预留的出路尚不得而知。其实，在条文中明确列举“公共利益”的具体情形，从来都不是一个好的做法，对我们这样幅员辽阔、地区之间发展极不平衡的国家来说，尤其如此。建议修正案再修正，不列举具体情形，而是交由地方的人民代表大会表决决定。

二是修正了征收农用地补偿标准。

修正案虽然坚持了“按照被征收土地的用途”给予补偿的原则，但删除了现行的“征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍”，“每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍”以及“土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍”等上限规定。取而代之的是“给予公平合理补偿，保障被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障”，“区片综合地价应当考虑土地资源条件，土地产值、区位、供求关系，以及经济社会发展水平等因素综合评估确定”的表述。可以预见，此规定大大有利于被征地农民争取更为公平合理的补偿。

三是集体经营性建设用地流转的中国梦有望实现。

现行的《土地管理法》以两个强制性条文（43和73条）筑起了一道阻止集体经营性建设用地流转的铜墙铁壁，修正案明确规定要拆迁这道烂墙破壁。取而代之的规定鼓舞人心：

“国家建立城乡统一的建设用地市场。符合土地利用总体规划的集体经营性建设用地，集体土地所有权人可以采取出让、租赁、作价出资或者入股等方式由单位或者个人使用，并签订书面合同。”

“按照前款规定取得的集体经营性建设用地使用权可以转让、出租或者抵押”。

其实，广东省政府早在2003年就颁布实施了《关于试行农村集体建设用地使用权流转的通知》（粤府[2003]51号），后于2005年正式颁布《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》（广东省人民政府令第100号）。事实上，早在上世纪90年代，在我国一些经济发达地区集体，经营性建设用地就已经以各种形式成规模地流转了，近20年之后，终于即将获得国家大法的承认。

四是村经济发展留用地正式上升为国家法律。

据说，村经济发展留用地的做法最早始于上世纪90年代广州珠江新城的征地，后来一度暂停，再后来（大概是2005年）被广东省的一份文件认可并提倡。最近几年，广东省、广州市的村经济发展留用地政策突飞猛进，日臻丰富完善。（作为长期关注、研究土地政策的专业机构，律房律地编辑出版并定期更新的《珠三角九市经济发展留用地政策文件汇编》，受到业界的一致好评）。应该说，经济发展留用地是保障被征地农民长远生计有保障的有力且有效的措施，受到了广大城市郊区农村的热烈欢迎。修正案的起草人的眼睛显然是雪亮的，准备将广东省的这一土政策规定进国家大法。

“有条件的地区，市、县人民政府可以根据情况安排一定数量的国有建设用地或者物业由被征地的农村集体经济组织长期经营。”

“地方各级人民政府应当支持被征地的农村集体经济组织和农民从事开发经营，兴办企业。”

预计未来全国各地前往广东各地学习取经的队伍将络绎不绝，各大旅行社以及各景区要认真做好各项接待准备工作，保障各位取经人士“花得多、学得少”，以便下次再来。

五是“适当补偿”转型升级为“合理补偿”。

关于征收补偿的标准，我国的立法一直是滞后的，国际上公认的是“公平合理”的补偿。现行《土地管理法》第五十八条第二款的规定是“对土地使用权人应当给予适当补偿”；《物权法》第四十二条虽然规定了只有基于“公共利益”才能实施征收，但对如何补偿，则耍了滑头，对征收集体土地只是规定“足额支付补偿费”，国有土地上房屋征收只是规定“给予拆迁补偿”；《城市房地产管理法》第二十条规定“根据土地使用者使用土地的实际年限和开发土地的实际情况给予相应的补偿”。适当补偿、相应补偿往往成为征收方实施较低补偿标准的借口，“适当”一词在普通话的口语中相当于“意思意思”或“意思一下”，大概就是象征性地补偿一点的意思。

其实，无论在理论上还是司法实务上，均认为征收补偿应当是“公平合理的补偿”，具体操作时应当按照市场评估价确定补偿价值。最高人民法院在（2012）行提字第26号《行政判决书》中明确指出：所谓“适当补偿”应当是公平合理的补偿，即按照被收回土地的性质、用途、区位等，以作出收地决定之日的市场评估价予以补偿。在地方实践中，一些相对开明的省、市也遵循“公平合理”的原则，按照市场评估价对收回土地使用权实施等值补偿的，如，江苏省国土资源厅《关于收回国有土地使用权有关问题的复函》（苏国土资函〔2003〕312号），以及《南宁市收回国有土地使用权管理暂行办法》（南宁市人民政府令第30号）第十二条规定。

修正案与时俱进、从善如流，至少在两个地方表示要采取“合理”或“公平合理”的表述：首先是拟将《土地管理法》第四十七条修改为：“征收土地的，按照被征收土地的原用途，兼顾国家、集体、个人合理分享土地增值收益，给予公平合理补偿”；其次是将现《土地管理法》第五十八条第二款修改为：“依照前款第（一）项、第（二）项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予合理补偿”。

这不能不说是我国关于征收补偿立法的一大进步。

六是查处违法用地的执行问题有望得到有效解决。

目前，土地执法监察过程中最大的问题之一是作出的行政处罚决定往往不能得到有效执行，法院觉得自己的权威和力量不够，不想惹这个麻烦事，于是想尽一切办法能推则推。实在推不掉的，就想尽一切办法“拖”。在广州，由于行政案件由铁路法院集中管辖，而铁路法院只管审判不管执行，由其裁定准予执行的案件，面临着不知找谁执行的问题。修正案则明确规定法院只负责裁定是否准予执行，土地所在地的县级人民政府组织执行，费用由违法者承担。

对于农村村民违法占地修建房屋的，由县级以上人民政府土地行政主管部门作出处罚决定，由乡、镇人民政府依法申请人民法院强制执行。

总的来看，国土资源部统领的土地管理部门有望从“执行困局”中解脱出来。