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为适应水利工程建设投融资多元化发展的新要求，增强贷款能力测算的可操作性，适应国家关于行政审批程序简化的要求，国家发改委和水利部委托水利部水利水电规划设计总院、国家投资项目评审中心和中国国际工程咨询公司联合开展重大水利建设项目贷款能力测算指南的编制工作。为更好地服务于测算指南编写工作的开展，三家单位联合组成调研组于2016年11月19日至20日赴广西省，对四个典型重大水利建设项目展开调研工作。 一、调研项目基本情况 （一）广西省 1、桂中治旱乐滩水库引水灌区一期工程 乐滩水库引水灌区以灌溉为主，兼顾农村饮水和城镇供水，并为改善区域生态环境创造条件，总设计灌溉面积128.79万亩。乐滩灌区工程分两期实施，其中一期工程包括总干渠灌片和北干渠灌片，范围涉及来宾市的忻城县、兴宾区、合山市，设计灌溉面积54.68万亩，年设计引水量3.91亿m3，多年平均供水量4.35亿m3；二期工程为南干渠灌片，范围涉及来宾市兴宾区、和南宁市的宾阳县，设计灌溉面积74.11万亩。目前一期、二期工程均在建。 2011年7月，发改委初设批复总投资26.47亿元，其中中央预算内投资定额补助14.4亿元，其余投资12.07亿元由广西壮族自治区解决。截止到2016年11月，一期工程到位资金20.08亿元，其中中央14.40亿元，省和地方配套为5.68亿元。 2、郁江老口航运枢纽 郁江老口航运枢纽的开发任务是以航运、防洪为主，为改善南宁市水环境创造条件，兼顾发电等四大功能。老口航运枢纽工程总库容25.87亿m3，正常蓄水位75.5m，防洪高水位84.2m，船闸设计单向年通过能力为1200万吨。老口水电站装机容量为150MW，多年平均发电量6.398亿kW·h。图1-1为广西郁江老口枢纽正在过船。
根据可行性研究批复总投资约51.1亿元，其中资本金约占66.4%，由交通运输部安排内河水运建设资金2.419亿元和南宁市安排财政资金31.531亿元，资本金以外投资17.15亿元利用国内银行贷款解决。2014年因移民问题，工程发生调概，静态总投资为69.33亿元。 3、 百色水利枢纽工程 百色水利枢纽工程是珠江流域防洪规划中确定的郁江堤库结合防洪工程体系中的骨干工程。水库总库容56.6亿 m3。水库防洪库容16.4亿 m3，属不完全多年调节水库。水电站装机容量540MW，设计多年平均发电量16.9亿kW·h，设计调峰电量占年发电量的70%以上。百色水利枢纽自2006年底建成投产以来，在防洪、发电、供水、航运、灌溉等方面发挥了巨大的公益性和经营性综合效益。 2001年，水利部水总〔2001〕343号批复工程初步设计，总投资533365万元，水利部出资12.5亿元、广西出资7.5亿元作为项目资本金，其他部分由国家开发银行贷款解决。由于移民征地政策性变化和原材料价格变化幅度较大， 2012年，工程最后进行初步设计概算调整，批复概算投资总计为642991万元，资金来源为：中央投资198181万元，地方投资98000万元；银行贷款312000万元，企业自筹34810万元。 4、桂林市防洪及漓江补水工程小溶江水利枢纽 桂林市防洪及漓江补水枢纽建设任务是以城市防洪和漓江生态环境补水为主，结合发电、灌溉，实现水资源综合利用。斧子口、小溶江、川江等3座控制性水利工程总库容4.38亿m3，其中设置防洪库容1.952亿m3，可调配水量2.53亿m3，装机容量约3.88万kW，多年平均发电量13736万kW·h。工程建成后，可使桂林市的防洪标准由不足20年一遇提高到100年一遇，可使漓江桂林断面河道枯水期流量补到60m3/s。工程初步设计批复概算总投资40.47亿元。 小溶江水利枢纽是桂林市防洪及漓江补水枢纽工程之一，总库容1.52亿m3，防洪总库容6420万m3，电站装机容量1.66万kW，年均发电量6090万kW·h。小溶江水利枢纽工程年均向漓江补水9451万m3。于2015年开始并网发电试运行。 2009年，发改委初设阶段批复总投资12.31亿元，资金来源全部为资本金，其中中央投资6.5亿元，省市配套5.81亿元，资本金中央预算占52.8%，地方自筹47.2%。 由于拆迁补偿政策和标准不一致，于2013年最后进行调概，总投资为18.40亿元，其中中央预算资本金不变，超出部分由自治区和地方政府承担。工程超概严重，市县配套资金压力大，实际建设过程中，市县配套部分缺口资金通过业主单位大禹公司向银行贷款进行补充，由政府统借统还。截止2016年10月，大禹公司共向桂林漓江农合行、中国银行桂林分行贷款14.13亿元。 二、存在问题及原因分析 通过本次实地调研，与相关主管单位及业主单位进行座谈，并对收集资料进行分析与总结，初步认为建设项目在贷款能力测算中存在以下几个方面问题。 （一）关于资金筹措 1、调概现象普遍，地方财政兜底现象严重 上述广西调研的4个工程，除乐滩水库引水灌区一期工程外，其余3个已经试运营或正式运营。已建成的水利工程普遍超概，调概部分工程超出部分投资以省市配套投入为主。已运营的工程超概21%~50%，其中桂林市防洪及漓江补水工程小溶江水利工程工程超概最多为50%。该省工程超概主要原因是水利工程建设周期长，期间成本增加，移民征地标准发生较大变化，原批复投资在工程建设当年的价格水平下根本无法覆盖工程建设内容。如百色水利水利枢纽2001年批复可研，至今尚在完成竣工验收，移民征地指标发生了较大变化；小溶江水利工程原设计工期为2年，实际工期分别达6年，工程严重滞后，期间建设材料、施工成本、移民征地补偿标准等均已发生了很大变化，无形中增加了工程投资；工程超概部分投资多由地方配套，特别地，地方财力不足时，通过银行贷款补充资金，由广西省政府统借统还，财政兜底现象明显。 2、工程定位影响资金筹措 老口航运枢纽工程原设计是以防洪、航运为主的枢纽，可研阶段报国家发改委审批，初设阶段建管单位工程任务调整为以航运、防洪为主并报交通部审批。由于批复时是工程任务以航运为第一位，交通部批复工程筹措方案时，中央投资2.42亿元，仅占资本金的7%，水利部投资很少，而事实是老口航运枢纽工程的防洪和航运任务都具有很大的公益性，若按原设计以防洪、航运水利部审批，资金筹措方案会发生改变可能会变化，工程定位实质上影响了工程资金筹措。 （二）关于成本费用 老口航运枢纽大修费、折旧费尚未提取或未足额计提。主要原因是工程初期运行阶段，工程尚未完全达产，工程收入有限，扣除工程经营成本后已无法偿还贷款本息，修理费、折旧费自然无法或足额计提，依靠政府偿还贷款本息。 从老口航运枢纽、百色水利枢纽工程的职工薪酬费用来看，运营阶段较设计阶段大幅上涨，涨幅达2~5倍，其中涨幅最大的是百色水利枢纽工程，为6倍。职工薪酬大幅上涨的主要原因是水利工程物价上升，生活成本增加，时间跨度越长，涨幅越明显。如百色水利枢纽2001年就已完成初步设计，经历10多年，生活成本和物价水平增加了数倍之多。 （三） 关于初期达产率 上述水利工程达产情况分析，发电初期达产率普遍较高，完全达效期为2~3年；老口航运枢纽、百色水利枢纽发电投产后，发挥效益快，初期达产率为29~100%，与设计达产方案基本吻合。受工程工期、机组安装进度影响，达产率存在差别。百色水利枢纽因遭遇连枯水年，发电量锐减，影响工程初期达产率。 （四）电价 已发电投产的3个水利工程，运营上网电价总体比测算电价低，降幅达20%，部分电站进行了电价调整，但幅度较小。主要原因是上网电价由物价部门核定，老口航运枢纽目前电价为0.4元/kW·h低于测算价格0.5元/kW·h，但相比广西已批复水电上网电价偏高，其上升空间有限。广西省各水利工程电价表情况见下表2-1。 表2-1 广西省各水利工程电价表
三、总结与建议 在分析总结问题的基础上，对今后贷款能力测算工作提出以下建议：1、鉴于水利工程投资大，建设周期长，不确定因素多，建议综合考虑国家宏观经济政策、工程盈利能力合理确定项目最大贷款能力，贷款利率以现行基准利率为基础。2、在项目财政性资金短期投入不足且项目投入运营后水价水量不能满足资金回报的情况下，采取政府未来购买服务的方式吸引社会资本或融资解决建设项目资金。3、水利工程初期达产率应综合考虑工期、供水范围和来水等因合理拟定达产期和达产率，减少工程运营的风险。4、从调研情况来看，运营电价与测算电价仍有一定差距，上网电价主要以现行价格体系为基础进行预测，并考虑价格变动因素合理确定上网电价。5、综合考虑国家宏观政策、物价水平合理拟定成本费用项的增长因子；结合现行财税制度对折旧费、修理费的相关规定，综合考虑工程达产方案、合理确定折旧费和修理费提取方法，估算费用。6、在水利建设投入不断增大的同时，更应注重水利项目的管理，做到建管并重，下一步做好顶层设计，盘活水利资产，发挥更大的效益。 声明：本文仅代表作者个人观点，不代表所在机构立场；转载请注明来源和作者，否则将追究法律责任。 |
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