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为适应水利工程建设投融资多元化发展的新要求，增强贷款能力测算的可操作性，适应国家关于行政审批程序简化的要求，国家发改委和水利部委托水利部水利水电规划设计总院、国家投资项目评审中心和中国国际工程咨询公司联合开展重大水利建设项目贷款能力测算指南的编制工作。为更好地服务于测算指南编写工作的开展，三家单位联合组成调研组于2016年10月18日至21日赴陕西、河南两省，对五个典型重大水利建设项目展开调研工作。 一、调研项目基本情况 （一） 陕西省 1、引红济石调水工程 引红济石调水工程自秦岭南麓红岩河上游取水，调入秦岭北麓石头河，经石头河水库调节后向西安、咸阳、宝鸡、杨凌等城市供水，并向渭河干流补充一定的生态水量。工程设计年调水量9210万m3，其中向渭河生态补水4696万m3。主体工程自2006年10月开工，目前工程尚未供水。 2006年7月，工程可研批复静态总投资6.78亿元，2008年5月，工程初步设计批复总投资7.14亿元，2015年10月调整概算批复总投资10.3157亿元。 2、南沟门水利枢纽工程 南沟门水利枢纽工程位于陕西省延安市黄陵县境内，由南沟门水库和引洛入葫工程组成，水库总库容2.006亿m3，供水工程由南线、北线、西线三条供水管线组成，年均可供水1.2亿m3，可有效解决制约延安南部经济社会发展的水资源瓶颈问题，同时年可利用供水发电795万千瓦·时。目前，南沟门水库已完工，南线供水工程全面完工并正式供水，北线供水工程主体基本完成。 枢纽工程概算总投资19.21亿元，由延安水务投资建设有限公司、延长石油和华能国际电力开发公司按4：3：3比例出资54540万元资本金，项目贷款137560万元。 3、引汉济渭工程 引汉济渭工程是由汉江向渭河关中地区调水的省内南水北调骨干工程，工程向陕西省渭河沿岸重要城市、县城、工业园区供水，逐步退还挤占的农业与生态用水，多年平均供水量9.69亿m3。工程由调水工程和输配水工程两大部分组成。目前调水工程已全面开工建设。 引汉济渭工程可研批复总投资181.7亿元，其中中央资本金106.5亿元，贷款本金56.9亿元。初设阶段资本金和贷款本金分别调整为114.1亿元和70亿元。截止2016年9月底，实际到位资金106.967亿元，其中：中央补助资金44.04亿元，省级补助资金36.427亿元，贷款10亿元。 （二） 河南省 1、淇河盘石头水库工程 淇河盘石头水库位于河南省鹤壁市，是以防洪、工业及城市生活供水为主，兼顾农田灌溉、结合发电、养殖等综合利用的大型水利枢纽工程。水库设计总库容为6.08亿m3，年供水量1.35亿m3，灌溉面积30万亩，年发电量2616万kW·h。工程于2000年4月开工建设， 2007年6月实现初期下闸蓄水，目前正在进行鸡冠山渗水处理工程建设，工程尚未竣工验收。 1999年水利部批复初步设计概算11.002亿元。2000年河南省计委批复初步设计概算9.98亿元。实际建设过程中，总投资调整为14.2075亿元，后又因移民搬迁安置问题增加2.9635亿元的资金缺口，总投资17.171亿元。 2、黄河小浪底水利枢纽工程 小浪底水利枢纽是一座以防洪、防凌、减淤为主，兼顾供水、灌溉、发电，除害兴利，综合利用工程。水库总库容126.5亿m3，淤沙库容75.5亿m3，工程于1991年9月前期工程开工，2000年1月首台机组并网发电，2009年4月通过竣工验收。 小浪底工程国家批复总投资352.69亿元，实际筹措资金332.69亿元，资金来源有财政拨款、外资贷款和国内银行贷款三种形式，其中财政拨款221.33亿元，外资贷款9.88亿美元，国内银行贷款29.55亿元，以发电收入偿还贷款本息。实际建设耗资314.95亿元，工程结余17多亿元。 二、存在问题及原因分析 通过本次实地调研，与相关主管单位及业主单位进行座谈，并对收集资料进行分析与总结，初步认为建设项目在贷款能力测算中存在以下几个方面问题。 （一）关于资金筹措 1、批复资本金构成差异大，实际融资方案略有变化 从批复资金构成来看，资本金均来源于中央、省和地市配套三级，资金构成，部分项目中央资本金占比达50%，但有些项目中央投资为0，投资构成差异大，贷款比例在30%~70%之间。由于本次调研5个项目中，只有小浪底工程正式运营，其他项目都没有完全竣工正式运营，实际发生资金较批复融资方案略有变化，主要是部分项目中央投资发生有、无变化。引红济石调水工程批复资金筹措方案时候无中央资金，实际建设过程中中央补充了部分中央资本金；而南沟门水利枢纽工程则相反，原批复的资金构成含有中央投资，实际建设过程中资本金完全依靠地方配套和社会资本；小浪底水利工程原批复是全部中央投资，实际建设中以国家担保方式进行了贷款融资。 造成资本金构成差异和实际融资方案变化的原因，主要是与当时国家国情和地方政府财务状况以及经济形势有关，中央和地方配套投资具有一定政策倾向性，如小浪底水利枢纽工程，国家全额投资转为国家投资+担保贷款的形式；此外与工程建设管理部门争取中央和地方资本金力度和积极拓宽融资渠道有关，如南沟门水利枢纽工程，引入社会资本，政府和社会方共同出资建设，顺利解决工程建设融资问题。 2、中央投资差异明显，地方配套资金足额到位 本次调研5个水利工程中，中央资金到位率有所差别，南沟门水利枢纽中央资金到位率为0，最高为引汉济渭工程为76%，引红济石工程原批复无中央资金，实际建设中中央投入部分基本金。 除小浪底水利枢纽外，其他4个水利工程均有地方配套资金，虽然这几个工程均未竣工验收，但地方政府资金足额到位，最少的是引汉济渭工程也达到75%，其他均超额配资，甚至高达297%。 水利工程中央资本金的投入受国家经济形势和投资计划的影响，对于早期开工建设的项目，国家综合考虑考虑水利工程重要性，影响范围等因素，有选择和有计划地投入，资金到位率可能差别大；但新建的引汉济渭工程，资金到位率相对高，地方配套资金投入同样具有倾向性，本次调研项目均属省内重点建设水利工程，地方资金配套支持力度高。 3、贷款使用率高，优惠条件不多 除小浪底水利枢纽外，其他水利项目的批复的融资方案均有贷款，贷款比例在30%~70%之间，实际工程建设中，除引汉济渭工程由于工程还在建设中，目前已完成18%的贷款任务，其他工程贷款比例有所增加，使用率高。究其原因，主要是相比中央和地方配套资金，银行贷款一旦审核通过，资金到位更加及时，在工期紧，资金流量大的水利工程建设期显得尤为重要。工程建设管理局在中央和地方配套资金未完全到位情况下，倾向于银行贷款，另外工程建设期的基本运行费亦可通过银行短贷解决。 从调研的水利工程贷款优惠情况来看，总体上银行对重大水利工程贷款优惠条件不多。5年以上长期贷款基本都在基准利率左右，基本无优惠；短贷在3%~8.22%之间，浮动较大；盘石头水库协力资金和小浪底工程世行贷款利率较低，但是均属早期贷款，特定条件下的优惠政策，已不具有参考性。总体来说，重大水利工程银行贷款优惠条件不多，主要原因是：一方面金融机构对水利工程达产情况和还贷能力的担忧，大部分重大水利工程达产期通常较长，建设期根本无力还贷，运营初期常依赖政府还贷；另一方面是工程建管单位融资渠道不宽，力度不足。 （二）关于成本费用 本次调研的5个水利工程，只有小浪底水利枢纽工程正式运营，盘石头水库工程因遗留问题尚未竣工验收，未完全核算成本。从收集资料显示，工程实际运营成本费用较设计阶段发生较大的变化，管理费占经营成本的20%~32%，盘石头的职工薪酬占经营成本高达65%，原设计仅占4.7%，主要因为伴随经济社会的发展，物价上涨，人均生活成本增加，职工薪酬在逐年增加。工程计提折旧困难，方式发生变化。盘石头工程虽未竣工，但部分运行五六年，至今尚未提折旧费，主要受工期拖延影响，工程迟迟未竣工验收，财务无法决算；小浪底工程大修基金直接计提折旧，计入成本，而不是作为更新改造费用，主要新的会计制度规定，企业不再提大修基金，大修基金列入下一年度的财务预算，全额保障。 （三）关于初期达产率 本次调研的水利工程中，除引红济石和引汉济渭工程外，南沟门水利枢纽、盘石头水库和小浪底水利枢纽工程均开始运营，工程初期达产率普遍都不高，供水初期达产率较发电低。南沟门生活工业供水和盘石头水库灌溉供水达产率最高仅11%，盘石头水库和小浪底枢纽发电达产率相对高些，运行6年后，发电达产率分别为36%和114%。 引红济石由于前期工作深度不足，后期施工遭遇地质问题，加上工程建设期资金不到位，导致工期延长，影响工程效益的发挥；南沟门水利枢纽采用政府和社会合作投资，资金到位，且作为用水户关联方，项目建成后供水有保障，工程发挥效益快，但受制于配套工程建设进度，目前达产率不高；引汉济渭工程正在按期建设，尚未通水；盘石头水库工程同样受设计深度和移民等问题，水库保持低水位运行，尚未达到正常设计标准，影响工程效益的发挥，供水和发电都未达产。小浪底水利枢纽属于中央全额投资项目，资金有保障，且采用先进项目管理模式，比原设计缩短了工期，工程初期达产率高。 （四）关于水价、电价 已运营南沟门水利枢纽设计阶段推荐原水水价为2元/m3，初期运营水价为3元/m3，涨幅达50%；引红济石设计阶段推荐原水水价为0.65元/m3，已签订协议水价工业0.9元/m3，生活水价0.6元/m3；盘石头水库设计阶段生活和工业供水价格0.74元/m3，农业水价为0.1元/m3，运营期工业水价为1.15元/m3，生活水价为0.15元/m3，农业水价0.04元/m3，变化较大。总体上，水价较设计阶段变化较大，主要因为水价的制定通常要进行水价听证，原设计测算水价基本只是参考价格，水价受当地水价政策影响较大，另外由于水利工程水量达产期较长，为维持工程基本运营，相应作出水价调整。 盘石头水库电价增幅达10%，小浪底原设计电价分峰平谷，电价为0.024~0.05元/ kW·h，调整至现行的0.317元/度，变化幅度巨大，由于工程设计时间较早，参考性不大，现行电价与最近一次调整电价差别不大。相比于水价变化，电价变化幅度较小，但根据与相关业主单位沟通交流和收集的资料分析，上网电价目前仍偏低，低于当地标杆电价0.3551元/ kW·h。主要是当地电量需求情况与水利工程发电情况刚好相反，加上电价有发改委物价部门核定，受影响因素较多。 三、总结及建议 1、从调研的水利工程来看，水利工程运行初期达产率普遍不高，电量达产率高于供水量，但均与设计预期均有一定差距，造成工程收入难以维持基本运营，甚者无力还贷。建议对重大水利工程能够充分考虑水利工程的复杂性、工期的不确定、受水区经济形势的变化等因素，在贷款能力测算时达产期、初期达产率的设定均留有余地，使之更吻合重大水利工程初期运营状态，争取合理的融资方案，尽快发挥水利工程应有效益。 2、从调研情况来看，运营期水价较设计阶段变化较大，本次调研的水利工程中，除引红济石工程提前签订基本水量和协议水价，其他工程供水大部分采用单一价格，在现有水价下，收入不足以维持工程基本运营。水价对工程达产率和项目偿债能力有较大的影响，从国内已有的采用两部制水价的水利工程经验来看，在运营初期采用两部制水价不失为一种维持工程运营，增加工程抗风险能力的方法。 3、上文所述几个水利工程，实际贷款优惠条件并不多，大部分均为基准利率，且需要收费权质押或第二债权人担保，准贷条件相对苛刻。建议贷款能力测算时贷款利率采用基准利率，同时选择合理还贷期，适当考虑拆借，在此基础上客观分析工程建设和运营期财务情况。 4、从收集资料和现场沟通了解情况来看，修理费、管理费和职工薪酬仍是成本主要组成部分，受社会经济发展、税率、材料成本和财税政策等影响，设计和运营期成本费用相比已发生了较大变化，特别是职工薪酬。建议贷款能力测算成本费用时，适当考虑职工薪酬增长因子，并结合现行财税政策，适当考虑成本费用增长，预留适度空间。 声明：本文仅代表作者个人观点，不代表所在机构立场；转载请注明来源和作者，否则将追究法律责任。 |
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