行政处罚法的缺陷与完善

        在我国，由于长期的集权型政治体制和计划型经济体制，行政法只是被政府作为一种管理手段来运用。相当多的政府官员和普通民众并不知道行政程序法为何物，更不用提听证。而随着后来多项法律，法规的实施，行政听证程序制度在我国得以确立。然而由于实际现实操作，制度设置和思想观念等多方面因素的制约，使我国的行政听证制度流于形式，甚至被某些部门所利用，粉饰太平。使得这项重要的行政程序制度在实践无法发挥其重要作用。 

　　因此，对该制度的缺陷，缺陷背后的各种现实和历史原因进行研究，于我国现今的行政法律有重大而深远的意义。完善该项制度，对我以后我国行政法的发展有重要的指导意义。

　　一、我国行政处罚法中听证程序的缺陷

　　任何权力必须公正行使，对当事人不利的决定必须听取当事人的意见，这是现代法制的一个重要原则。行政听证程序就是这一原则的体现。陈述权和申辩权是当事人的重要权利，贯穿于行政决定整个过程的始终，听证赋予当事人的进行申辩和提出意见的权利与场合。然而在我国，在长期的集权型政治体制和计划型经济体制的背景下，行政法失去了本身的监管政府、限制公权的意义，却成为政府的一种管理工具。相当多的政府官员和普通民众对行政程序法了解甚少，听证更是一个陌生的词汇。随着社会民主化进程的推进，服务型政府的逐渐建立。保障公众合法权益，依法行政、政务公开的呼声日益高涨。行政听证才得以慢慢产生并发展起来。在当代中国独特的国情下，我国行政处罚法中的听证程序有着许多旧体制的烙印。 

　　（一）适用听证程序的行政处罚范围过窄 

　　《中华人民共和国行政处罚法》第42条规定下列行政处罚，行政机关应当事人要求，应举行听证：对于责令停产停业、吊销许可证、执照等能力罚有异议的。对于没收、数额较大的罚款等财产罚有异议的。对法律、法规规定的其他行政处罚有异议的。 

　　那么，作为一个法条，其效力如何的一个重要标准便是其适用范围，这涉及到对《行政处罚法》中对适用听证的“……较大数额的罚款等”中的“等”的理解，而目前流行的是“等内说”与“等外说”。等内说是听证仅限于列举的三类行政处罚，此处的“等”字是个毫无实际意义的虚词。等外说即行政听证的范围不仅仅限于行政处罚法明确列举的三类行政处罚。两种观点各有支持者，但不幸的是，前者的支持者往往是行政机关，后者的拥护者却往往只是法律界的学者们。而从行政法的立法本意――限制日益膨胀的公权力便可以得知，我们不能期待行政机关主动适用“等外说”。而实际情况是，各地行政机关必然唯“等内说”是用，甚至缩小适用范围。假如没有更多新的司法解释或者是法规法条出台，等内说将依然是行政机关拒绝该三项列举的行政处罚的其他任何处罚的行政听证要求的最佳选择，而本来就处于弱势的行政相对人在法律上寻找不到任何可以关于这方面有利的法条法规作为支持，其权益如何能得到保护，公民又从何对行政机关进行监督，法律又如何对公权力进行有效的限制，这样行政处罚决定的合法性令人堪忧。而从根本上说，这更是与行政法的立法原则及目的背道而驰的。 

　　接下来让我们来看看我国《行政处罚法》第32、33条的规定；规定相对人对下列行政处罚有异议的，行政关可以不举行听证：对限制人身自由有异议的，依照《中华人民共和国安管理处罚条例》的规定执行，行政机关不举行听证；对于证据确凿的违法事实，行政机关适用简易程所做出的警告和一定数额以下的罚款有异议的，不举行听证。一定数额以下的罚款是指：对公民处在50元人民币以下的和对法人或其他组织处在1000元人民币以下的罚款。这进一步将适用行政听证的行政处罚范围收窄。 

　　从以上条文字面上看，第42条规定的适用听证的行政处罚是吊销证照等三种处罚，这三种处罚都属于比较重大的行政处罚；那该条文的立法本意应是对公民合法权益影响比较重大的行政处罚决定必须举行听证，以保障公民的权利；我们作出如此的推断可以说是相当合理的。那么，一个奇怪的现象出现了，《行政处罚法》第42条将吊销证照等对公民权益影响比较重大列入了听证的范围，但第32、33条却将与公民权益最为密切、影响最为重大的行政处罚――人身罚排除在外；虽然条文中写的是“可以”并不是“应当”，但就如笔者上文写到的“等内说”，我们又怎能期待行政机关作出对自身不利的法律解释呢？就法律处罚与制裁对公民的影响程度而言，人身罚的影响程度是最为重大的；行政听证程序本身就是为了保障已经相对弱势的行政相对人的合法权益而建立的一道防线；然而这防线的基础―法条本身却把防线最重要的部分―保障人身权利硬生生拆掉；这真是有点啼笑皆非。退一步说，即使《治安管理处罚条例》中规定了“被裁决拘留处罚的人或者他的家属能够找到担保人或者按照规定交纳保证金的，在申诉和诉讼期间，原裁决暂缓执行。”这个条文里面规定的一个最重要前提是担保，无论是担保人或是保证金；即当事人的申诉及诉讼这种救济行为是有条件的。并不是法律赋予其本身应具有的权利。这样的有条件的权利，行使起来的真正效力有多大本身已很值得商榷，更遑论其障碍有多大了。综上，我们不难看出，这种排除性的条款及过窄的适用范围是行政处罚法中听证程序的规定中一个很明显的缺陷。

　　（二）听证笔录案卷排他性原则没有确立 

　　听证笔录案卷排他性原则是指，听证记录应当具有约束力，行政决定必须根据听证记录做出的案卷做出，否则行政决定无效。 

　　但是，行政处罚法关于这方面并无规定。我国《行政处罚法》仅在第42条第1款第7项规定：“听证应当制作笔录，笔录应当交当事人审核无误后签字或者盖章。”这使得听证笔录对行政机关缺乏强制约束力。没有将听证笔录在决定中作为唯一依据加以明确规定，使听证笔录的法律效力部分缺失。而行政决定必须建立在听证笔录的基础上作出，这是对程序正义的基本?卫，也是听证程序真正发挥作用的重要前提。假如行政机关不以听证笔录为根据而作出的裁决，那么听证程序只不过是一种对公众的欺骗而已。 

　　同时听证笔录效力的部分缺失使得听证会缺乏公信力，从而对维护社会和谐安定有间接的负面影响。由于听证笔录对听证会的法律效果不具备约束力，这意味着相对人在听证会上的发言在法律上无任何实际意义，这将相对人在参与前已对听证会失去信心，导致相对人往往对行政机关抱以更强烈的不信任感。一旦听证结果不能如其所愿，即使听证会真正做到公正公开，相对人也将先入为主，极容易产生强烈的不满情绪，很容易以其他危险、暴力的甚至是危害社会的行为发泄其不满情绪，对社会安定没有任何益处。 

　　（三）缺乏有效的监督机制和救济途径 

　　正所谓：“有权利必有救济”，公民合法权利的保障有赖于健全的监督和救济体制的建立。而在听证的具体程序、听证的细节等方面，现行法律法规对此规定得相当模糊，对听证程序监督和救济的规定更是几乎没有。听证程序对行政决定难以起到强大的监督作用，相对人在这方面无据可依、无法可依，又如何提起公用听证维护权益的主动性呢。在这样的情况下，有效的监督机制和救济机制显得尤为重要，但遗憾的是目前在我国有效的行政听证的监督机制和救济机制并没有建立起来。

　　二、我国行政处罚法中的听证程序的完善

　　（一）适当扩大并且明确行政处罚听证程序的适用范围 

　　首先，通过出台相关司法解释或修改现有行政处罚法，合理扩大适用听证程序的行政处罚决定的范围，同时明确规定适用听证的行政处罚类型，使得公民在申请听证时有法可依。笔者认为拓宽范围的方式可用排除性条文表述，即作一个最低处罚标准，低于该标准的处罚即认定为对公民影响较小的处罚决定，不适用听证程序。这可以最大限度的保障公民合法权益下同时保证行政资源的有效利用。 

　　这里提到了排除性条款，那么关键问题出现了，假如以确定适用范围下限为解决办法的话，关于行政处罚法中的关于人身罚的排除性条款的问题该如何解决呢？答案是显而易见的。行政立法将最为严厉的行政拘留排除在行政听证范围之外，不管是基于任何的理由，无论是在理论上还是在逻辑上，都是无法成立的。行政处罚法的立法原意应是保障公民的权益。而该条文根本就与立法原意相去甚远，这样的条款将公民最重要的权益排除在外，即便其他处罚决定都适用听证程序；限制人身自由的处罚决定却与听证无缘，听证程序对公民的保障又能有多少呢。将行政听证制度的适用范围扩大到限制人身自由的行政处罚，是促进行政机关依法行政、行政公开公正、保障公民合法权益也是我国行政机关构建新型服务性政府的必然要求，是我国行政法的价值内涵的重要体现，也将是我国行政程序法的必然发展趋势。 

　　（二）确立听证笔录案卷排他性原则 

　　听证应坚持“案卷排他原则”，这是毋庸置疑的。因为，听证的目的是对行政决策进行判断与决定，通过听证保证行政行为的公开性与公平性；而听证笔录是记录整听证过程的重要文书，其可以说代表了整个听证过程。假如如此重要的文书却仅仅是行政决策的依据之一，不具备终局法律效力的话，那么听证程序决定行政决策的效果也肯定将大打折扣。 

　　《行政处罚法》第42条第1款第7项规定：“听证应当制作笔录，笔录应当交当事人审核无误后签字或者盖章。”听证笔录在该条文中所显现的效力可谓是苍白无力。虽然后来的《行政许可法》明确规定“行政机关应当根据听证笔录，做出行政许可决定”，但这对行政处罚法中的听证程序仍然不具实际意义。因此，笔者认为，将《行政许可法》中的听证笔录排他性原则也引入至《行政处罚法》中，对保障行政处罚法中听证程序的公正性、减低公众对现今听证程序的怀疑及不满情绪有很大帮助。 

　　那么，在实际运行和操作中，我们又应该使得这项重要的原则得以实施呢。 

　　首先，必须以于听证笔录上所记载的的观点、意见和证据为最优先。请各位注意的是，是以“所记载的.....”为最优先，这是对笔录效力的绝对肯定，这才能使得听证笔录作为行政决策的唯一依据。其次，必须将听证笔录的内容、格式、保管要求、核实程序用立法的形式进行明确严格的规定。后者是前者的前提只有对听证笔录的各方面都进行了严格的规定，那么该笔录才有足够的公信力作为行政决策的唯一依据，这是程序正义的要求，同时也是限制行政机关权力的重要措施；退一步讲，即使听证结果不如当事人预期，由于有了严格规范的听证笔录作为依据，也能降低当事人的不满情绪。 

　　（三）建立有效的监督机制和救助途径 

　　在上文中笔者已经详细论述了现今行政处罚法中听证程序的各种缺陷，因此，为了完善行政听证制度，使之真正发挥作用，非常必要的建立与之相适应的监督、救济机制。其中最重要的就是要建立起行政听证程序中法律责任追究机制。因为这一机制对于行政主体而言是一种监督，于相对人则是一种权利救济。即使我们的听证制度设计得再完美，如果没有相对应的法律责任机制，也无法得到真正有效的实行。我国行政听证苍白无力的原因在于，行政主体在听证程序的具体规定上有巨大的自由裁量权。缺乏有效的法律责任追究机制，行政听证也不过就是一纸空文。 

　　另外，我们要建立全面有效的监督机制，如以社会组织、社会舆论监督听证行为，以立法机关、司法机关监督听证行为等。除了完善有关立法，并通过司法机关进行有效监督外，舆论监督是一项非常有力的武器，随着社会民主进程的发展，舆论监督在其中扮演者日益重要的角色。保障舆论自由，通过舆论形成强大的社会监督，通过人民来监督，再加上法律上的保障，这样才能形成一个完善的行政听证监督机制。 

　　把听证程序引入到行政处罚法中的这项举措在当年在我国是一项重要的举措，然而，从十几年间的实践来看，效果并不尽如人意。造成这种现象的原因是多方面的，有其本身立法上的缺陷，也有社会法治观念的有待提高，而更多的往往是具体实施过程中的不足。针对这些缺陷，本文从立法技术、执法监督、社会法律观念等几个方面提出了一些看法，限于作者水平，还有待于今后进一步提高，希望本文能对行政听证制度的发展有所助益。

行政处罚时效的立法缺陷、成因及完善

       1996年3月17日通过的《中华人民共和国行政处罚法》第29条规定：“违法行为在2年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。”、“前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”这是我国第一次以法律形式确认了行政处罚时效制度。它为保障和监督行政机关有效实施行政管理、维护公共利益和社会秩序、保护公民、法人和其它组织的合法权益创造了法律条件，这是我国法制的一大飞跃。但是，该规定是在总结原有的各项法律、法规、规章制度基础上补充完善的，不可避免地产生与立法本意相冲突的情况。本文拟通过对行政处罚时效缺陷的评析，进而提出完善的建议，与同仁探讨。

　　一、立法缺陷评述

　　1、条件缺陷。《行政处罚法》第29条第1款规定：“违法行为在2年未被发现的，不再给予处罚。”该款确立了我国的行政处罚时效制度，它表明行政处罚时效成立须符合两个条件：一是期限自违法行为起经过2年；二是该行为2年内未被发现。笔者认为第一个条件是适当的，它体现了一定的事实状态必须持续特定的期限，该期限不能太长，也不能过短，它不仅与我国民事诉讼时效2年相一致，同时也与刑事处罚时效相衍接，体现了法律体系一定的层次性。但第二个条件笔者认为是不妥的，不能以是否被“发现”为条件。否则，从另一方面是否可以这样理解，违法行为2年内被发现，就可以在任何时候给予处罚？事实上以行政机关是否作为为标准分类 ，对违法行为行政机关可存在四种行为：一是违法行为2年内未被发现，不再给予处罚；二是违法行为2年内被发现，给予行政处罚；三是违法行为2年内被发现，未给予处罚；四时违法行为2年内被发现，因违法行为人逃避处罚，未给予处罚。

　　笔者认为第一、二种行为符合立法精神。第三、四种行为背离了立法本意。违法行为在被发现2年或更长时间后给予处罚，在理论上站不住脚，在司法实践中也行不通。理由如下：第一、它与时效制度相矛盾。时效制度的根本目的是维护社会稳定，使久以持续的事实状态得到社会认可并上升到法律确认。违法行为在2年后消极因素基本消除，不管是否被发现，都已不再具有社会危害性。行政机关若对其处罚 ，就动摇了时效的立法基础，重新回到没有时效制度的老路上来。第二、它与行政处罚时效的特定目的相冲突。行政处罚时效的特定目的在于：一是促使行政机关提高行政效率，包括行政处罚效率；二是着重保护公民、法人和其它组织等被管理相对人的合法权益不受行政机关的侵害。第一个目的要求行政机关在法律允许的尽量短时间内行使职权，对违法行为及时予以惩处；第二个目的要求在不损害国家利益前提下，被管理相对人在尽量短的时间内不受行政处罚，以确保社会稳定。两个目的都要求行政处罚时效所经过的期限不能过长。否则行政处罚时效目的将化为乌有。第三、它与行政处罚时效基本原则相抵触，《行政处罚法》第5条规定，行政处罚坚持处罚与教育相结合原则。只要违法行为人彻底纠正违法行为，不再具有社会危害性，应着重坚持教育之原则。对于轻微的违法行为2年内已不再具有社会危害性，对其处罚有背教育原则。第四、与刑法比较会产生处罚失衡、责任倒挂现象。从公平角度出发，在相同机制下，犯罪应受更重处罚，这是不言而喻的。但是，刑法规定，犯罪只要经过特定年限，无论期间是否被发现都不受处罚。由此就存在一个问题，犯罪行为经过5年或者10年等年限后就不受处罚，而一般违法行为只要被发现，哪怕再长的时间后仍要受处罚，显然违背法理的基本原则。值得一提的是，我国新刑法第88条规定，在公安、检察机关立案侦查后，行为人逃避侦查的，不受追诉期限的限制。笔者认为这里的立案应是对人的立案，而非对事的立案，且须符合其它条件。否则只要案件一发生，公安、检察机关一立案，就不存在不受刑事追诉的案件，就无需制定刑事处罚时效制度。

　　2、法律术语缺乏科学性。《行政处罚法》第29条第2款对行政处罚时效持续事实状态起点时间的例外情形作了规定，即违法行为有连续或继续状态的，从行为终了之日起计算。笔者认为它与其持续2年时间条件的例外情形（即有特殊规定的按特殊规定，例《治安管理处罚条例》规定的违法行为经过6个月未被发现的，不再给予处罚 ）都是符合我国实际的。都是对时效原则的补充完善。但是，用“违法行为有连续或继续状态的”来表达，笔者不敢苟同，它在司法实践中易产生误解，会导致执法的混乱。因为继续与连续都不表示一个行为的持续状态。例如，甲某于2003年4月25日、4月30日至5月1日间、11月5日、10日四次参与赌博。时效持续状态的起点时间从何时算起，往往存在多种意见。第一种意见认为应从11月10日算起，理由是甲某赌博行为具有连续和继续状态。第二种意见认为应以逐次赌博的时间分别计算，理由是甲某行为虽有连续和继续状态，但其行为间存在间隔，应分别计算。第三种意见认为应分别以5月1日、11月10日分别计算，理由是甲某行为前两次内部与后两次内部间存在连续和继续状态，而前后各两次间存在间隔，应分别计算。仅与法律条文相对照，这三种意见无疑都是正确的。由此由同一事实产生出三种截然不同的法律后果，有悖于法理原则，在实践中也是行不通的，易造成执法的随意性。

　　3、对时效中断制度未作规定，法律缺乏严密性。时效中断是指在追诉期限内由于发生特定的事实，前一行为的追诉期限从后一行为的期限起计算。它是对时效制度的完善、健全，对保护权利人的合法权益和国家的利益有着极其重要的作用。

　　二、立法缺陷的成因

　　造成我国行政处罚时效立法缺陷是受多方面影响的。笔者认为，归根结底是由以下三方面决定的：

　　1、历史原因。现行立法是在总结原有的各项法律、法规、规章制度基础上制定的，不可避免地受到原有机制的约束，甚至全盘照搬原有的法律条款，例如第29条第1款以“发现”为条件就是引用《治安管理处罚条例》第19条的规定，第29条第2款违法行为有连续或继续状态就是照搬刑法第78条第1款的规定。

　　2、现实原因。现行社会缺乏与法律配套的外在条件，包括执法环境、执法条件、执法人员素质均与法律的要求不相适应。如行政机关发现违法行为后未予处罚的，往往是以权代法、以权压法的结果。

　　3、法律的内在原因。即法律缺乏统一性。例如我国刑法分则中明确了连续犯、持续犯以及继续犯的内在区别。而刑法在总则中又抹杀了它们的内在区别，以致行政处罚法在扬弃旧刑法过程中出现偏差。

        三、立法完善

　　我国行政处罚时效存在诸多内在缺陷，对它进行完善是十分必要的。笔者建议将其修改为：第一、行政违法行为经过2年，不再给予处罚，法律另有规定的除外；第二、追诉期限自违法之日起计算，违法行为有持续状态的，自行为终了之日起计算；第三、在追诉期限内又进行同一性质违法的，前项违法行为自后项违法行为之日起计算。作出这种修改的理由如下：

　　1、对于第一款，原来以“发现”为条件，采取的是主观因素，从而导致行政机关拥有过大的自由裁量权，致使行政机关在发现违法行为后，可以行使处罚权，也可以保留处罚权，甚至可以放弃处罚权，使已发生的违法行为处于不稳定状态。而删除“发现”二字，恰恰是变主观因素为客观因素，只要行政机关在2年内未对违法行为给予处罚，就无权再给予处罚，使已过2年的违法行为处于已稳定的状态中，完全符合时效的立法本意。

　　2、对于第二款，只是法律术语规范问题。所谓继续，可指同一行为的延续，也可指不同行为的延续，是个多义词语，不足以表达特定涵义的法律术语。连续是指多个同一性质行为的连续，且多个行为间存在间隔。而持续表示的是单一行为的延续，因而不存在行为间有无间隔问题。行政处罚时效所要表示的恰是单一行为的延续。

　　3、对于第三款，是对总原则例外情形的特殊处理规定，它是对总原则的完善、健全。在违法行为发生之日起2年内，违法行为人再次或多次违法的，可见其主观认识不深、客观危害不浅，应适当延长追诉期限，因此应援引时效中断制度。

　　值得一提的是，我国立法者并非完全忽略了时效中断问题，只是将时效中断制度并入了“违法行为有连续或继续状态”条文中，但是，他们却忽视了二者存在的本质区别。时效中断必须在时效的追诉期限内，而“连续或继续状态”则没有这个限制。将两种性质不同的制度并在同一法律条款中，不仅在理论上缺乏科学性，而且在司法实践中易造成执法的随意性。因此，应将二者用不同条款准确确定。

　　最后需要指出的是，行政处罚时效中断与刑事处罚时效存在重要区别。刑事处罚只要求在前罪的追诉期限内又犯新罪就产生时效中断。而行政处罚时效要求是同一性质违法行为的重犯。这是由行政法律的多样性以及行政执法主体的多元性决定的。

       

          略论《行政处罚法》之缺陷

《行政处罚法》实施近六年来，随着司法实践的不断深入，该法立法方面存在的一些缺陷也不断显现出来，本文拟对此作一简要地分析。

一、违法行政处罚行为方面的缺陷

《行政处罚法》第三条第二款明确规定："没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效"。这是行政处罚法定原则的具体表现，同时也表明行政处罚的实施必须依照法定依据和法定程序进行，以防止行政处罚权的违法行使，但这一规定与行政行为的"推定有效"原则（又称"效力先定"原则）及《行政诉讼法》等法律的有关规定不相协调。

       首先，行政行为一经作出，就具有法律约束力，自始就推定为合法有效，当事人应当依照行政行为所决定的内容加以履行，这是行政法上公认的规则。作为行政行为之一种的行政处罚，当然也具有这种特征。行政机关作出的行政处罚，是代表国家行使管理权，一经作出就具有强制力和执行力，即使它是不符合法定条件的，在没有被有关国家机关经过一定程序确认为违法并撤销其效力之前，它仍然是有效的，仍然对有关当事人具有法律约束力。当事人如果认为行政处罚缺乏法定依据或者违反法定程序而构成违法处罚，也不能自行否认其效力，而必须先履行行政处罚决定，然后通过行政复议及行政诉讼程序确认该行政处罚是否违法。

     其次，依据《行政处罚法》的规定，没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效。这一规定是否意味着对于符合此类情形的行政处罚，当事人从一开始就可以拒绝接受？从《行政处罚法》第六条的规定来看，对行政处罚不服的，当事人有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼。这里所讲的"对行政处罚不服的"，既包括对被最终确认为合法的行政处罚的不服，也包括对被最终确认为违法的行政处罚的不服。即使行政处罚被确认为违法，根据《行政处罚法》第四十五条、《行政复议法》第二十一条、《行政诉讼法》第四十四条规定，当事人在行政复议或者行政诉讼过程中仍应履行原行政处罚决定。显然，简单地规定"没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效"，会对复议和诉讼期间行政处罚决定不停止执行这一规定带来很大的影响，不利于这一规定的贯彻实施。

     再次，行政处罚最终被确认为无效的原因有诸多情形，除了没有法定依据或者违反法定程序之外，还包括主要证据不足的、超越职权的以及滥用职权的情况。对符合这五种情形之一的具体行政行为，《行政诉讼法》明确规定人民法院均应判决撤销，否定其效力。而《行政处罚法》仅仅规定了没有法定依据和不遵守法定程序的行政处罚无效，因而是不全面的。

二、听证程序方面的缺陷

听证是指有关国家机关在作出不利于当事人的决定时必须听取当事人的意见，其方式可以是书面或者口头的单独征求意见，也可以是由有关国家机关公开举行的听证会。《行政处罚法》首次确立了听证制度，被誉为我国立法领域中的一个重大突破。受处罚人可以充分利用这一程序上的权利，切实行使陈述权、申辩权，并要求行政机关履行说明理由、听取意见等方面的义务。这对加强行政处罚活动中的民主化、公开化，保证行政处罚的公正性与合理性，督促行政机关依法实施行政处罚，减少行政处罚诉讼的数量，保护公民、法人或者其他组织的合法权益，具有很重要的意义。但是，由于《行政处罚法》有关听证程序的规定还比较原则，在实施过程中至少存在着如下几个问题：

首先，《行政处罚法》并没有赋予所有受处罚人听证的权利，只是给予责令停产停业、吊销许可证或者执照以及较大数额罚款等程度比较严重的行政处罚案件，受处罚人才享有要求听证的权利。显然，《行政处罚法》把行政拘留的行政处罚排除在听证范围之外。就听证的本质而言，一方面，它是法律为受处罚人设置了一个对自己不利指控的抗辩场所，体现了行政处罚中的民主原则、公开原则和相对人参与原则；另一方面，它是一种权力制约的程序机制，也是一种较行政复议、行政诉讼等事后监督手段更为有效的事中监督手段。行政拘留作为行政处罚中最严厉的处罚种类，理论上它属于典型的人身罚，理所当然应该赋予受处罚人有抗辩的权利和机会，以切实保障其人身权利不受侵犯。

其次，《行政处罚法》规定，公民、法人或者其他组织对行政机关所给予的行政处罚，享有陈述权、申辩权。行政机关必须充分听取当事人的意见，并且不得因当事人申辩而加重处罚。通常说来，对于受处罚人的违法行为，行政机关享有对事实和证据的判断权、法律依据的选择适用权和行政处罚的决定权。与此相适应，受处罚人则享有为自己的行为进行辩解的权利。可见，当事人的充分申辩权是听证程序的基本要求之一。为此，法律还规定了"当事人可以亲自参加听证，也可以委托一至二人代理"等内容，但《行政处罚法》没有规定当事人或者其代理律师可否查阅或者复制调查人员的指控材料。如果当事人没有查阅案卷的权利，他们就不可能充分有效地行使申辩权，从而影响到行政处罚的合法性和适当性，不免使听证制度流于形式。

再次，《行政处罚法》第四十二条第一款第（七）项规定："听证应当制作笔录；笔录应当交当事人审核无误后签字或者盖章。"但该法没有规定书记员的设置。同时，上述规定对听证笔录究竟有何法律意义，也有待于进一步探讨。

三、简易程序中举证方面的缺陷

简易程序是针对违法事实确凿、处罚较轻的情况设置的。这种程序具有手续简单、效率较高以及执法人员当场给予处罚等特点。但确凿的违法事实也应当通过充分的证据来反映，而行政处罚的举证责任也只能由行政执法机关来承担。《行政处罚法》第三十五条规定："当事人对当场作出的行政处罚决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼"。然而，一旦进入行政复议或者行政诉讼的程序，行政机关又如何举证？简易程序既没有规定案件调查人员与作出处罚决定的执法人员相分离，也没有明确要求执法人员一定不得少于两人。事实上，作出处罚决定的执法人员是融调查身份与决定身份于一体的，不仅如此，还将执法人员与案件的证人相混同，执法人员既是案件的处理人，同时也是案件的证人。那么，在别无其他证据的情况下，能否以单个的执法人员单方面的证言作为定案的根据？答案如果是肯定的，岂不是助长了个人擅断、扩大了自由裁量权运作的空间吗？由此来看，完善简易程序中举证方面的规定是十分必要的。