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回顾历史上的两次改革，从激励机制上都做到位了，80 年代大包干改革失败在于“七五”期间通胀严重，而铁路运价受到限制，另外各路局除了要负责经营利润，还要负责建设任务，最终导致失败。90 年代改革失败的教训在于，铁路的特点是全网全程，路局对盈利负责的前提是降低路局之间的结算量，扩大路局的运营范围。 1、“大包干”改革1986 年开始的“大包干”主要包括几个方面。 首先，铁路向国家承包任务，包括：1）包运输任务：“七五”期间，应完成客运量64 亿人次，货运量71 亿吨；2）包车辆生产任务：“七五”期间共生产机车5,000 台，货车11 万辆，客车1 万辆；3）包铁路建设规模：新增电气化铁路、复线和新建骨干新线近万公里。 铁道部对国家承包以后，全国12 个铁路局先后对铁道部实行了为期3年或4 年的全面承包，铁道部将盈利指标、运输任务和人事等直接下包到各路局，各个路局完成包干的计划内指标后，计划外指标可以自行分配。 铁路不再将全部运营收入上缴中央，而是以承包责任制的方式每年上缴5%的营业收入，其余全部收入归铁路系统。 “大包干”提升效率的同时也产生了问题： 1）提升了效率：1986 年铁路换算周转量增长8%，运输收入增长11%，利润增长26%，劳动生产率增长5%，建设资金增长14%； 2）“大包干”也产生一些问题，例如重大事故接连发生，运输能力与运量的矛盾仍很突出。 随着1988 年四次严重铁路事故的发生，丁关根引咎辞职，“大包干”也宣告终结。我们认为“大包干”在运营改革上创新地赋予了地方路局更多自主权，但却未涉及定价体制和投融资改革，导致失败。“七五”后期经济出现下滑的时候，铁道部并未放松包干的指标考核，运输价格受到控制，另外铁路建设投资浩大、自身积累少和融资渠道不完善。 结果，收入下滑和投资任务重使得铁路很难自负盈亏，各路局不得不减少维修等活动的支出，安全出现隐忧。 2、第二次“资产经营责任制”铁路改革1999 年起全国14 个路局实行资产经营责任制。所谓“资产经营责任制”是指铁道部将部分权限下放到各地路局，在允许地方自主经营的情况下，以是否能自负盈亏来考核地方路局领导。 铁道部向铁路局放权，主要包括自主编制年度运输计划的权利、财务收支计划权和大修支出自主权等。同时对地方路局考核的指标有效益指标（资产收益率等）和安全指标（责任行车事故率等）。 铁道部实行交纳风险抵押金制度。考核结果优秀的，返还风险抵押金，另给予抵押金数额2 倍的奖励；考核结果良好的，返还风险抵押金，另给予等额的奖励；考核结果合格的，返还风险抵押金；考核结果不合格的，抵押金不予返还。 金融危机的降临和改革中整体运营效率下降体现了改革的脆弱性。改革调动了员工的积极性，初期效果非常明显，1999 年即实现扭亏，但这次改革并没有解决个体利益和整体路网利益的矛盾。 如改革前当地路局的卖票款都归当地路局，改革后，只有当地路局开行的车的票款归当地路局，而其它路局开行的车当地路局只能收取代理费，所以各路局都只想卖自己开行的车，降低了整体运营效率。这些下放的权力很快就被收回，而后金融危机降临，改革也无疾而终。 这次改革的失败在于，铁路全网全程的特点使得路局或者分公司的规模要足够大才能够控制收入端，否则大量的清算结算工作本身就会使得路局之间竞争大于合作，效率提升不敌收入下降。 之后的铁路改革都进展缓慢3、2003 年“主辅分离”。2003 年下半年，主辅业分离的改革全面展开。铁路系统内的医院、学校和工业工程等辅业逐渐被分离出去。在剥离了与运营无关的辅业业务之后，铁道部要面对的，只剩下核心的运营业务。 4、2005 年“撤销分局”。2005 年3 月，铁道部正式对外宣布改革方案：撤销铁路分局，减少管理层次。由原来的铁道部-铁路局-铁路分局-站段四级管理体制，改为铁道部-铁路局-站段三级管理模式。 5、2005 年铁路投融资改革。2005 年铁道部宣布，铁路建设、运输、装备制造、多元化经营四大领域都将向非公有制资本全面开放。同时，铁道部积极推动铁路企业通过股份制改造，为上市融资搭建平台。2006 年大秦铁路A 股上市，广深铁路回归A 股。 6、 2013 年铁路政企分开，再次重启铁路改革，但进展极为缓慢。2013 年3 月国务院机构改革方案公布，明确铁道部两会后撤销，政府职能并入交通部并成立国家铁路局，新建中国铁路总公司承担企业职能。 铁路主要分为交通部、交通部下属的铁路局和中国铁路总公司三个系统，其中：1）交通部统筹综合交通运输体系的规划，体现政府的政策制定功能；2）交通部下属的铁路局负责安全和质量的监督并拟定技术标准，体现出政府的监督监管功能和标准制定功能；3）中国铁路总公司承担全部企业职能，包括运输、建设、投融资等功能。 不过所谓的政企分开两年多来，铁道部除了改变了名字，本质并无太多变化。交通部下属的铁路局级别低于铁总，对铁总的监督更多停留在技术层面。伴随着债务高企但盈利微薄，铁路改革亟需更加完善的方案出台。 |
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