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原标题：行政案件如何兼顾效率与公平？ 这几条经验可以作参考 近年来，南通法院行政案件数量逐年递增，案多人少矛盾日益突出。受理的案件中事实没有争议、法律关系清晰、裁判意见统一的案件占相当比例，其中也不乏滥用诉权、频繁诉讼的案件，这类案件的审理占用了大量的司法资源，很大程度上制约了行政审判的职能发挥和创新发展。据统计，2014年以来南通法院共受理一审行政案件4361件，其中政府信息公开案件1087件，占受理案件总数的24.9%；2016年审结一审行政案件1681件，其中政府信息案件470件，占比28%，比上年度增长4.4%。突破案多人少矛盾困境，必须实行繁简分流，做到简案快审，提高效率，节约资源，实现多快好省办案效果。去年初以来，我们根据行政诉讼法和民事诉讼法有关简易程序的规定，制定了《行政案件简易程序实施意见（试行）》，并在政府信息公开类案件中全面推进适用简易程序，取得了初步成效。2016年该类案件平均审限为33.3天，庭审时间基本控制在20分钟以内。 一、解放思想：分析、定位政府信息公开类案件的特点及审理规律，突破简易程序的适用瓶颈 政府信息公开类案件主要是审查行政机关对信息公开申请的答复是否合法，事实比较简单，法律依据明确，争议也不复杂，审理中已大多采用了简易程序。由于新修订行政诉讼法对简易程序仅有三条原则性的规定，操作性不强，承办法官在适用时实际上只是由合议庭改为独任制，办案流程上大多仍是按照普通程序的规定一步不漏地进行，庭审活动也是从宣布案由、告知权利义务、陈述争议、法庭调查、辩论、最后陈述、合议、宣判等按部就班地审理。虽然程序上完整合法，却是费时费力，开头、结尾“铺垫”太多，周全而不务实。仔细研究一下，整个庭审中真正有实质内容的也就是几个关键问题，仅需十分钟左右的时间，但按照传统程序进行下来往往需要一、两个小时。承办法官对此都有一种“杀鸡用牛刀”的感觉，但又囿于传统的理念和模式及担忧违法审判的疑虑，在没有明确规定的情况下，参照普通程序审理简易程序案件不会出错，这是大多数承办法官的想法。有的甚至担心45天审限不够，直接按普通程序立案，简易程序的效用没有得到发挥，简案不简的问题依然存在。 全面推进简易程序适用首先要更新理念、解放思想。为此，一方面对民事诉讼简易程序的相关法律规定和司法解释进行了研读，并对照行政审判的特点进行借鉴、改造，对哪些程序可以简、怎么简等问题有了明确的把握，理清了简易程序的实质和关键，使“程序”问题得到了解放。另一方面，对近几年审理的政府信息公开案件进行梳理、分析，归纳出该类案件审理中常见的问题和必须审查的要素和重点，并对照政府信息公开条例和相关司法解释，确定该类案件主要围绕“是不是”（政府信息）、“给不给”、“怎么给”三个方面的问题进行审理，明确了该类案件的审理思路和要素，为简化审理该类案件奠定了实体基础。以上两个方面的结合为适用简易程序铺平了道路，突破了程序和实体上的瓶颈。 二、简化庭审：精简流程节点，紧扣争议焦点，体现实质对抗 简化不是省略，而是将一些程序性事项作适当调整和变通，以更简便、快捷的方式处理。书记员在立案后2日内向各方当事人一次性发送简易程序审理告知书，以及独任审判人员及书记员名单、当事人诉讼权利义务、举证清单、送达地址及送达方式确认书，并采用邮寄方式进行证据交换，让各方当事人提前熟悉对方的意见和有关程序性事项。通知、送达可以采取电话、电子邮件、微信、短信等方式进行。开庭前，由书记员核对出庭人员身份及代理手续是否齐全；书面告知法庭纪律，询问是否申请回避，并由当事人签字确认。开庭后，打破传统庭审程序的结构，不再就出庭人员身份、是否申请回避等问题发问，法官“开门见山”，在固定无争议事实后即提出争议焦点，由当事人直接围绕争议焦点进行举证并发表意见。当双方对争议焦点发表意见完毕后，庭审即进入宣判环节，不再严格按照陈述行政争议、查证辩论、当事人最后陈述等“常规”环节进行繁琐的重复。 在简易程序切实简化、时间缩短的基础上，对政府信息公开案件进行了“集中审理”，对原告相同或申请内容相似的案件合并开庭，对原告不同、申请内容不同的案件采取“门诊式”的轮候开庭，并集中宣判，进一步发挥了简易程序的优势，提高了该类案件的审判效率。目前，按此模式，一次可以集中安排3-5件案件，每件控制在10分钟左右。在姜某诉崇川区政府的4件政府信息公开案件审理中，承办法官将4件案件合并开庭审理，引导双方紧紧围绕4个案件的争议焦点一并发表意见，全部庭审仅用时20分钟，最终原告于庭后撤回起诉。 当然，简化庭审不是仓促敷衍了事，使庭审流于形式，必须避免程序的随意性，相对统一和固定开庭流程，确保庭审实质化、优质化。要抓住三个关键，一是要充分做好庭前准备，将办案重心前移，这是简易程序能否真正简化且不影响案件公正审理的前提。庭审前，独任审判员要认真阅读诉讼材料，熟悉案情，明确诉讼参与人、诉讼请求及事实和理由、答辩意见，固定无争议事实，归纳整理争议焦点，明确审理思路和重点，查找法律规定，做到心中有数。对于答复时限等没有异议的程序性问题提前核实，庭审中不再调查，对于诉讼理由明显不能成立的，及时做好释明工作。二是要提高承办法官庭审归纳、驾驭能力。庭审能不能紧紧围绕争议焦点进行，取决于承办法官对诉辩双方发言的驾驭和把控，对不按庭审指挥、不配合庭审的当事人，要及时以发问、制止等措施加以引导、纠正，简单的焦点问题，一般经过一至两轮的交锋，复杂的，也不过三、四轮，只要承办法官认为已形成内心确信，即可终止辩论，避免无休止和无界限的争论。三是力求当庭宣判。简易程序要做到快审快结，提高当庭宣判率是关键，当庭向双方当事人厘清争议的焦点问题，作出裁判结果。对适用简易程序审理的案件要求一次开庭，庭审时间一般不要超过20分钟。 三、简化文书：提炼同质要素，突出核心问题，简洁明了地作出裁判结果 适用简易程序审理的案件不涉及大是大非，事实和诉求都比较简单，且具有同质化的特征。比如政府信息公开案件就是申请人要求行政机关公开某项信息，行政机关有没有按照《信息公开条例》的规定办理，是非曲直几乎可以一目了然，裁判文书不需要长篇大论地叙述事实和阐明理由。因此，文书正文部分要全面“瘦身”，删除审理过程的交待、证据的分析认定、有关事实认定及诉辩意见，重点围绕案件的主要事实和裁判理由等核心问题制作裁判文书，告知当事人裁判结果。 实践中，鼓励承办法官探索文书简化模式，从目前操作的实际情况看，正文首部中的案件由来和审理经过可以视情省略。事实部分，对于双方无争议的基本事实，一般就是行政行为作出的过程，通常是无争议的，简要地叙述一下主体、时间、内容等基本要素即可，不再详细的载明证据以及举证、质证的情况。对诉讼请求、理由以及答辩意见进行高度概括。说理部分要紧紧围绕争议的焦点展开，不唯长、不唯多，只对具体要素作出说明，点到为止。如果起诉的理由明显不成立，且事实清楚的，说理部分甚至可以省略，直接作出裁判。通常情况下，文书不超过两页纸。 四、深化推进：突破二审程序的固化思维，实现繁简分流全覆盖 行政诉讼案件的一个明显特点，就是当事人主要是原告往往穷尽诉讼程序以实现其诉讼目的，因此上诉率普遍较高，导致二审的审理任务也相当繁重。对于一审采用简易程序审理、二审中又没有新的事实或理由的案件，如果严格按照二审程序的规定审理，同样存在浪费司法资源的问题。此外，对于一些涉及程序性的上诉案件也存在类似的情况。因此，在推进适用一审简易程序的同时，也对二审案件简化审作了初步探索和实践。我们列举了六种可以简化审的情形，1.上诉人对驳回起诉的裁定提起上诉的案件；2.上诉人对被诉行政行为的行政程序有异议而提起上诉的案件；3.上诉人认为一审程序违法或者判决方式不当而提起上诉的案件；4.上诉人仅对一审判决确定的责任承担比例及数额有异议而提起上诉的行政赔偿和行政给付、行政协议案件； 5.一审适用简易程序审理的行政案件或一审虽然适用普通程序，但事实清楚、权利义务关系明确的案件；6.法官认为事实清楚、法律关系明确、争议不大的其他案件。对于上述案件，一般采取先由承办法官一人听证的方式对案件进行审查，听证的程序参照简易程序审理的规定，由承办法官直接询问当事人，询问直指争议焦点。然后由合议庭进行讨论，如认为事实清楚，争议焦点结论明了的，径行作出裁判，以缩短审理周期，实现快速结案；如果认为事实不清，确有必要开庭的，另行组织开庭审理。在张宏军分别诉如皋市丁堰镇政府、如皋市国土局等5件政府信息公开案件二审中，合议庭就采用简化审的形式进行了集中审理，审判长引导各方围绕行政机关信息公开答复是否合法直接陈述意见，经休庭合议后，当庭作出了宣判，原本要安排5次开庭，现在一次性完成，为当事人和法官节省了大量的时间。 五、成效初显: 繁简分流提升审判质效，行政审判改革蹄急步稳 一是审判效率明显提高。自推进简易程序适用以来，占案件总数四分之一的政府信息公开案件得到快速审结，平均审理天数缩短了50%以上，以较小的司法成本最大限度解放行政审判力量，兼顾了诉讼公正与效率价值，符合司法改革的要求。二是为难案精审、打造精品案件创造了条件。通过繁简分流，一方面简案简审，缓解了案多人少的压力；另一方面，承办法官能够将主要精力用于办理疑难复杂和新类型案件，在庭审和文书上有足够时间精雕细琢，提升了整体办案水平和案件质量，这也是我们一直以来追求的目标。近年来，我们审理作出了一批说理透彻、有示范引领价值、社会认同度高的典型案例和裁判文书，多起案例为行政机关确立执法标准起到了促进作用，法官的司法能力也不断提高。先后有一篇案例入选最高法院公报，两篇案例分别入选全国法院行政不作为十大案例、政府信息公开十大案例，三篇案例入选江苏省高级法院公报案例；2012-2015年连续四年在江苏法院优秀裁判文书评比活动中荣获一等奖，2015-2016年连续在第三届、第四届全国法院行政审判优秀业务成果评选活动中获裁判文书一等奖、三等奖，多篇调研成果在《人民司法》等核心期刊发表。三是当事人和社会反响良好。简便快捷地审查和化解政府信息公开争议，不仅为申请人和行政机关节约了诉讼时间和成本，高效地满足了行政相对人对政府信息知情权的司法需求，而且促使申请人更加理性地对待和申请政府信息公开，对那些滥用信息公开权利甚至借此向行政机关施压以达到其他目的的申请人也是一种有效的遏制。同时，也为行政机关增强政府信息公开答复的针对性、准确性、实效性起到了指引作用，提高了行政机关的答复能力和水平。 |
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