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作为全国15个农村集体经营性建设用地入市试点之一，四川省成都市郫都区按照明确入市规模、优化项目布局、创新构建入市主体、完善收益分配机制和健全政策机制配套的工作思路，并依托农村集体资产管理公司实施了土地入市，为进一步深化改革积累了丰富的经验。   郫都区的入市实践  摸清家底，确定入市范围 摸清家底、确定基数，确定入市范围。以“符合规划、用途管制、依法取得”为原则，郫都区通过“定基础、定图斑、定规模”的工作方式，解决了哪些地可以入市的问题。先提取2014年土地利用现状数据库集体建设用地图斑11.3万亩为基数，再从中扣除已纳入征地范围尚未变更的集体建设用地等，得到存量农村集体建设用地10.62万亩的数据。经与“两规”叠加，并结合权属来源、入市计划和可行性等因素，综合确定存量可入市规模为4932.79亩。按照严格界定的“存量”和“经营性”条件，郫都区4932.79亩入市规模中仅1243.41亩（集体存量工矿用地和原址经营性存量用地）完全符合要求。 结合实际，确定入市主体和程序 一方面，郫都区围绕“委托—代理”机制进行思考探索，确定成立农村集体资产管理公司作为集体经营性建设用地入市的实施主体，有效分离入市实施主体和入市主体。实际操作中，这一做法体现出以下优势：一是能够促进基层治理机制的完善，集体资产管理公司解决了村委代行集体资产所有权的制度问题，为保障农民权益找到合适载体；二是解决了集体产权主体虚位的问题；三是提高了农村集体经济组织的管理能力；四是有效保障了基层民主自治。 另一方面，确定了具体的入市程序：颁发拟入市地块的集体土地所有权证书→入市主体提出申请并编制方案→本集体经济组织村民2/3表决通过入市方案→镇政府、县国土局审查方案→县公共资源交易中心组织实施→受让双方签订成交确认书及合同→缴纳土地出让价款及土地增值收益调节金→不动产登记部门核发集体经营性建设用地使用证→办理项目规划建设等手续。 兼顾农民、国家、集体，土地收益共享 入市收益分配是农村经营性建设用地改革试点核心问题之一，郫都区的具体做法：一是在国家与集体的外部分配上，采取以成交总价款13%～40%的比例，进行阶梯式差别化征收调节金的办法。入市后再进行转让、出租的，以土地价款的3%缴纳增值收益调节金。截至2016年年底，郫都区已经入市的25宗地增值收益调节金的收取比例为13%～30%，平均收取比例19.39%。郫都区这一做法基于以下考虑：其一，土地增值收益是多种因素综合影响的结果，包含了政府行为、集体行为和个体行为的共同作用，国家、集体和个人应当共享增值收益。但各种影响因素的权重和指标量化存在困难，郫都区以总价款作为征收基数，既避免了土地入市前成本收益核算的难度和行政成本的增加，同时也保证了增值收益调节金的多方共享。其二，土地增值收益的作用主要是对政府在农村公共设施建设和管理服务方面给予的成本补充，同时也保证集体经济持续性发展壮大，以及个人生活质量的提升。 二是在集体与个人的内部分配上，一方面按照“二八”比例进行现金分配和股份追加增厚；另一方面，对存量建设用地（宅基地为主）村内调整入市采取改善住房（或新的住房财产）、完善基础公共服务功能和分配物业自主经营等形式实现收益分配。  入市改革中面临的问题 入市地块供后监管机制尚未健全。2016年底前已入市25宗地中，目前除个别项目涉及的5宗地块按约定已基本完成建设、3宗地块已运营外，其他17宗地均处于待建或停工状态。造成这种情况的原因为：一是因工程进度实时监管几乎空白，致使部分项目开工时间滞后于约定日程；二是部分项目因建设规划与规划要求不符，多次调整影响了工期；三是一些项目的受让方因资金不到位或市场低迷持观望情绪等原因，导致无法按期动工建设。 入市地块项目类型单一、缺乏产业规划。一方面，郫都区农村以传统种植业和乡村旅游业为支撑，产业发展存在一定的路径依赖；另一方面，已拿地入驻的项目存在较为明显的倾向性，多为乡村商务或产权式的酒店项目，类型单一，分布零散，不能与城市区域规划形成互补互助的产业有机体。 项目布局主要以需求为导向，统筹规划不足。郫都区虽编制了《农村集体建设用地专项利用规划》，但尚未应用于实践，一方面说明该规划操作性不强，另一方面，乡镇之间横向协调也不够。 入市收益相关方的权责不够明晰。一是收取比例仍需进一步研究细化，按照成交价13%～40%收取虽然易于操作，能否平衡地方政府在入市宗地所在区域的社会投资还值得商榷。二是具体分配方式暂无定论，郫都区已收取的3819.49万元调节金截至2016年底仍原封未动，未真正发挥调节金多方利益的作用。三是入市宗地相关配套建设的权责划分尚未明确。  对入市改革的建议 建立健全入市交易监管制度。围绕改革试点的实际需要，建立完善土地入市退出机制、入市监督机制和土地市场风险防范机制。地方应继续深化完善供地合同机制，明晰受让双方权责。 结合区域实际，注重规划、优化用地配置。对地方政府而言，一方面要确保城乡规划和项目布局等与土地利用总体规划间的全面协调，以全县统筹为基础，实现乡镇相互配合与协调发展；另一方面注重结合地方实际进行产业布局和引导，同时满足具有区域特色的中小型企业用地需求。 继续完善土地入市收入分配机制。国家要围绕税费体制改革不断探索更加合理的增值收益调节机制，保证国家、集体和个人收益更加平衡；地方要在不断完善基层治理架构和提升基层治理能力的基础上，尽量放宽限制，继续创新多种方式的收益分配形式；统筹推动农村土地制度改革中，注重各项改革带来收益的统筹协调，防止畸重畸轻。 加快推进相关配套机制的同步完善。在国家简政放权的宏观政策背景支撑下，地方政府和土地管理相关部门应当意识性退出过度的市场干预，转变角色，以“服务型”政府为基本定位，注重提升行政服务能力与质量。  |
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