张志晓律师解读 财政部 87号文 制止地方以政府购
原文链接：http://mp.weixin.qq.com/s/mPFDJN5PMXrhugCCi7unGw 《财政部关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资通知》的解读附原文 财政部2107年6月1日发布财预2017年87号文，坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资，提出一些地区违法违规扩大政府购买服务范围、超越管理权限延长购买服务期限。 用它买票再也不用浪费时间了
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 广告详情 一、政府购买服务的由来 《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（国办发〔2013〕96号）明确要求在公共服务领域更多利用社会力量，加大政府购买服务力度，并提出政府购买服务应进行资金管理和绩效考核。政府向社会力量购买服务的内容为适合采取市场化方式提供、社会力量能够承担的公共服务，突出公共性和公益性。教育、就业、社保、医疗卫生、住房保障、文化体育及残疾人服务等基本公共服务领域，要逐步加大政府向社会力量购买服务的力度。 财政部制定了《政府购买服务管理办法（暂行）》政府购买服务的内容为适合采取市场化方式提供、社会力量能够承担的服务事项。政府新增或临时性、阶段性的服务事项，适合社会力量承担的，应当按照政府购买服务的方式进行。并列举了应当纳入政府购买服务指导性目录的范围：基本公共服务、社会管理性服务、先来管理与协调性服务、技术性服务、政府履职所需辅助性事项，及其他适宜由社会力量承担的服务事项。 二、政府购买服务与PPP的区别 政府购买服务包括了3个核心要素：政府提供资金；社会力量按照政府要求完成受托工作；政府负责监督、考评服务提供者。在其他领域，对政府购买服务都不会有太多歧义，但在公共服务领域《政府购买服务管理办法（暂行）》规定基本公共服务包括了公共教育、劳动就业、人才服务、社会保险、社会救助、养老服务、儿童福利服务、残疾人服务、优抚安置、医疗卫生、人口和计划生育、住房保障、公共文化、公共体育、公共安全、公共交通运输、三农服务、环境治理、城市维护等领域。尤其是在医疗卫生、住房保障、公共交通运输、环境治理、城市维护等领域，有些人将无形的服务与有形的工程建设故意混淆，将PPP中的政府付费与购买服务中的支付混淆，将一些不属于政府购买服务的事项包装成购买服务，甚至有些人还将土地整理从BT到PPP再到包装成政府购买服务，将以前政府的各种债务融资方法包装成PPP或政府购买服务的形式。 政府购买服务，购买的是无形的服务，不是有形的建设和设备、物品，这是购买服务与政府付费PPP项目的主要区别，即使是在医疗卫生、住房保障、公共交通运输、环境治理、城市维护等领域，其中的施工、建设等内容也不应包括在“服务”的范围。如在地下综合管廊和海绵城市中，其工程建设部分，要么政府采用PPP方式由社会资本方建设运营，要么政府将有关项目列入政府预算，按工程施工招标的方式由工程建设单位施工，不应该属于政府购买服务。但这些工程、设施、设备的管理和维护，可以由政府以购买服务的方式，委托专业公司进行管理和维护。 之所以，有些项目包装成政府购买服务，主要是因为新预算管理制度及43号、463号文限制了政府举债，而有些项目又不能装到PPP模式里，所以只好重新包装成政府购买服务。另外，政府购买服务不需要进行物有所值评价和财政承受能力评价，不受公共预算10%的上限。在通不过PPP审查的情况下，走政府购买服务也算是另辟蹊径。 三、财政部的规范 政府购买服务与PPP完全是两种不同的体系，政府购买服务不属于基建领域，也不属于融资方式，只是政府的日常职能一部分由社会承担，但由于业务逻辑简单，且政府购买服务依托的是政府信用，金融机构容易接受，融资规模大、成本低，2015年以来政府购买服务模式在很多建设工程领域都得到应用，发展速度远超PPP模式，实质上，政府购买服务演变为地方政府的一种变相融资。 实际上，各地政府对此并不是没有警觉，《四川省人民政府关于进一步加强政府债务和融资管理的通知》（川府发〔2017〕10号）提出，严禁通过政府购买服务延期支付价款以及融资平台公司通过保底承诺等方式参与政府和社会资本合作项目进行变相融资。政府不得以固定回报承诺、回购安排、明股实债等方式承担支出责任，避免将当期政府购买服务支出代替PPP项目中长期的支出责任，规避PPP相关论证程序，加剧地方政府财政债务风险隐患。 针对上述乱象，财政部87号文严肃进行了规范。在政府购买服务的范围上，财政部要求不得将原材料、燃料、设备、产品等货物，以及对建筑物和构筑物的新建、改建、扩建及其相关的装修、拆除、修缮等建设工程作为政府购买服务项目。严禁将铁路、公路、机场、通讯、水电煤气，以及教育、科技、医疗卫生、文化、体育等领域的基础设施建设，储备土地前期开发，农田水利等建设工程作为政府购买服务项目。严禁将建设工程与服务打包作为政府购买服务项目。严禁将金融机构、融资租赁公司等非金融机构提供的融资行为纳入政府购买服务范围。政府建设工程项目确需使用财政资金，应当依照《中华人民共和国政府采购法》及其实施条例、《中华人民共和国招标投标法》规范实施。就是以列举的方式，明确将有形的建设和物品的采购与无形的服务分开，将融资行为与政府的服务分开。 从预算管理上，要求先有预算，然后才能购买服务，不得把政府购买服务作为增加预算支出的依据。签订购买服务合同，就当确认财政支出已在年度预算和中期财政规划中安排。防止以购买服务的名义增加将来政府的支出责任，增加政府的负债。 并且87号文提出不得利用或虚构政府购买服务合同为建设工程变相举债不得通过政府购买服务向金融机构、融资租赁公司等非金融机构进行融资，不得以任何方式虚构或超越权限签订应付（收）账款合同帮助融资平台公司等企业融资。 总之，为了规范预算管理、防止政府债务，财政部和国务院一方面为政府行为制定规则，另一方面也在防止和打击政府及有关参与方破坏和逃避规则的行为，故意混淆基础概念，不按规则操作的各方应该认清现实，不要掩耳盗铃，企图蒙混过关。 作者：北京市万商天勤律师事务所 张志晓律师 北京市万商天勤律师事务所公司金融法律服务团队下聚集了毕业于人民大学、中国政法大学等国内知名法学院校优秀法律人才，精通公司法、合同法、担保法、房地产法、保险法、证券法、银行法以及金融领域各类法律法规，熟悉国内一线城市及主要经济商圈地方性法律法规，并具有丰富的实践经验。该团队曾为多家企业提供并购、房地产、IPO、私募融资、企业债券发行、信托、PPP、资产证券化等专项法律服务，在股权争议、合同纠纷、劳动纠纷、侵权等诉讼业务方面十分娴熟。所服务行业范围涉及广泛，同时也为企业及公司股东、高级管理人员提供全方位的法律服务。 关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知 财预〔2017〕87号 各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅（局）： 《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（国办发〔2013〕96号）印发后，各地稳步推进政府购买服务工作，取得了良好成效。同时，一些地区存在违法违规扩大政府购买服务范围、超越管理权限延长购买服务期限等问题，加剧了财政金融风险。根据《中华人民共和国预算法》、《中华人民共和国政府采购法》、《国务院关于实行中期财政规划管理的意见》（国发〔2015〕3号）、国办发〔2013〕96号文件等规定，为规范政府购买服务管理，制止地方政府违法违规举债融资行为，防范化解财政金融风险，现就有关事项通知如下： 一、坚持政府购买服务改革正确方向。推广政府购买服务是党的十八届三中全会决定明确的一项重要改革任务，有利于加快转变政府职能、改善公共服务供给、推进财政支出方式改革。政府购买服务所需资金应当在年度预算和中期财政规划中据实足额安排。实施政府购买服务改革，要坚持费随事转，注重与事业单位改革、行业协会商会与行政主管部门脱钩转制改革、支持社会组织培育发展等政策相衔接，带动和促进政事分开、政社分开。地方政府及其所属部门要始终准确把握并牢固坚持政府购买服务改革的正确方向，依法依规、积极稳妥地加以推进。 二、严格按照规定范围实施政府购买服务。政府购买服务内容应当严格限制在属于政府职责范围、适合采取市场化方式提供、社会力量能够承担的服务事项，重点是有预算安排的基本公共服务项目。科学制定并适时完善分级分部门政府购买服务指导性目录，增强指导性目录的约束力。对暂时未纳入指导性目录又确需购买的服务事项，应当报财政部门审核备案后调整实施。 严格按照《中华人民共和国政府采购法》确定的服务范围实施政府购买服务，不得将原材料、燃料、设备、产品等货物，以及建筑物和构筑物的新建、改建、扩建及其相关的装修、拆除、修缮等建设工程作为政府购买服务项目。严禁将铁路、公路、机场、通讯、水电煤气，以及教育、科技、医疗卫生、文化、体育等领域的基础设施建设，储备土地前期开发，农田水利等建设工程作为政府购买服务项目。严禁将建设工程与服务打包作为政府购买服务项目。严禁将金融机构、融资租赁公司等非金融机构提供的融资行为纳入政府购买服务范围。政府建设工程项目确需使用财政资金，应当依照《中华人民共和国政府采购法》及其实施条例、《中华人民共和国招标投标法》规范实施。 三、严格规范政府购买服务预算管理。政府购买服务要坚持先有预算、后购买服务，所需资金应当在既有年度预算中统筹考虑，不得把政府购买服务作为增加预算单位财政支出的依据。地方各级财政部门应当充分考虑实际财力水平，妥善做好政府购买服务支出与年度预算、中期财政规划的衔接，足额安排资金，保障服务承接主体合法权益。年度预算未安排资金的，不得实施政府购买服务。购买主体应当按照批准的预算执行，从部门预算经费或经批准的专项资金等既有年度预算中统筹安排购买服务资金。购买主体签订购买服务合同，应当确认涉及的财政支出已在年度预算和中期财政规划中安排。政府购买服务期限应严格限定在年度预算和中期财政规划期限内。党中央、国务院统一部署的棚户区改造、易地扶贫搬迁工作中涉及的政府购买服务事项，按照相关规定执行。 四、严禁利用或虚构政府购买服务合同违法违规融资。金融机构涉及政府购买服务的融资审查，必须符合政府预算管理制度相关要求，做到依法合规。承接主体利用政府购买服务合同向金融机构融资时，应当配合金融机构做好合规性管理，相关合同在购买内容和期限等方面必须符合政府购买服务有关法律和制度规定。地方政府及其部门不得利用或虚构政府购买服务合同为建设工程变相举债，不得通过政府购买服务向金融机构、融资租赁公司等非金融机构进行融资，不得以任何方式虚构或超越权限签订应付（收）账款合同帮助融资平台公司等企业融资。 五、切实做好政府购买服务信息公开。各地应当将年度预算中政府购买服务总金额、纳入中期财政规划的政府购买服务总金额以及政府购买服务项目有关预算信息，按规定及时向社会公开，提高预算透明度。购买主体应当依法在中国政府采购网及其地方分网及时公开政府购买服务项目相关信息，包括政府购买服务内容、购买方式、承接主体、合同金额、分年财政资金安排、合同期限、绩效评价等，确保政府购买服务项目信息真实准确，可查询、可追溯。坚决防止借政府购买服务名义进行利益输送等违法违规行为。 各省级财政部门要充分认识规范政府购买服务管理、防范财政金融风险的重要性，统一思想，加强领导，周密部署，报经省级政府批准后，会同相关部门组织全面摸底排查本地区政府购买服务情况，发现违法违规问题的，督促相关地区和单位限期依法依规整改到位，并将排查和整改结果于2017年10月底前报送财政部。 特此通知。 财 政 部 2017年5月28日 |
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