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【实务】纪律处分运用规则解读 | 437

2017-06-16  long780330

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《中国共产党纪律处分条例》(以下简称《条例》)总则部分是对《条例》一般规律的总结和阐述,总则部分第三章纪律处分运用规则是对所有违纪行为进行处分都必须遵守的规定。

我们应当从以下三个方面来学习、把握纪律处分运用规则:什么是纪律处分运用规则,纪律处分运用规则有什么特点,纪律处分运用规则的主要内容。

一、什么是纪律处分运用规则

(一)什么纪律处分运用

又称为“纪律处分适用”,是指纪检机关或者有关党组织根据违纪主体的违纪事实,在确定违纪性质的基础上,按照有关规定衡量违纪主体是否应当承担党纪责任,以及应当给予何种纪律处分或纪律处理措施。

纪律处分运用的主体是纪检机关或者有关的党组织。纪律处分运用的对象只能是违纪主体,即违反党的纪律的党组织和党员。

纪委的主业是纪律审查,开展纪律审查工作一刻也离不开《条例》,如果说《条例》是一把刀,那么纪律处分运用就是刀谱,我们只有手中有刀,心中有谱,刀谱结合,双学双练,才能运用自如。

(二)什么是纪律处分运用规则

是指实施党纪处分时应当遵守的原则或者准则。

《条例》第四条第三项:“对党组织和党员违犯党纪的行为,应当以事实为依据,以党章、其他党内法规和国家法律法规为准绳,准确认定违纪性质,区别不同情况,恰当予以处理。”

《监督执纪工作规则》第三条第三项:“坚持以事实为依据,以党规党纪为准绳,把握政策、宽严相济,惩前毖后、治病救人。”

事实是处理案件的前提、基础和依据,党章党规党纪是处理案件的标准和尺度,这是正确处理一个案件不可分割的两个方面。

(三)如何理解“以事实为依据”

1.必须以“违纪事实”为依据

事实,“事”是指事情,“实”是指真实,事实就是事情的真实情况,它是原本发生的,在意识之外,不依赖人们的主观意识而存在的现实事实,是人类认知想到达而永远无法到达的彼岸。

既然客观事实是人类认知无法达到的,那么我们处理案件所依据的事实,就只能是违纪事实。违纪事实是指案件中客观存在的能够表明违纪行为轻重的一切主客观事实情况。

2.违纪事实必须“全面、客观”

《监督执纪工作规则》第三十二条第一款,“严格依规收集、鉴别证据,做到全面、客观,形成相互印证、完整稳定的证据链。”

收集证据的过程,就是还原事实原貌的过程,必须尽量缩小客观事实与违纪事实的差距。

所谓全面,就是围绕四个构成要件取证,不仅要收集违纪行为发生的证据,还要收集违纪行为发生之前和发生之后的证据;不仅要收集违纪的证据,还要收集不违纪的证据。

所谓客观,就是必须尊重现实,决不能主观地臆测、推理、判断,不能做加减法、排除法。

综上所述,纪律处分运用规则就是,以违纪事实为依据,以党规党纪为准绳,对违纪案件进行处理。

二、纪律处分运用规则的特点

(一)从框架结构上看,纪法相当。

《条例》相当于党内的“刑法”,我们可以从编、章、节、条、款、项这六个结构单位的对比中,来了解两者之间的关系。

《刑法》分总则、分则二编,共十五章四百五十二条,《条例》分总则、分则、附则三编,共十一章一百三十三条;《刑法》的原则是罪刑法定、人人平等、罪责刑相适应。《条例》的原则是党要管党、一律平等、实事求是、民主集中、惩前毖后;《刑法》中刑罚主刑分为五项,管制、拘役、有期徒刑、无期徒刑、死刑。《条例》中处分种类也是五项,警告、严重警告、撤销党内职务、留党察看、开除党籍。

(二)从具体内容上看,量纪精确。

《条例》第三章从第十六条到第二十六条,共十一条,虽然条款不多,但是涉及到了大量纪律处分的专用术语,这些术语是党纪处分的基础理论,体现了量纪的精确性。例如:从轻减轻处分、主动交待、检举他人、主动上交、组织处理、免以处分、从重加重处分、故意违纪、过失违纪、合并处理、共同违纪、集体违纪等。

(三)从实际运用上看,纪在法前。

2016年新《条例》删除了70余条与刑法、治安管理处罚法等法律法规重复的内容,由纪法不分变为纪法衔接,体现了“党纪严于国法”和“纪在法前”的精神。

在执纪审查实践中,为体现“纪在法前”的精神,必须转变思想,用好“四种形态”,实现从“调查”到“审查”的转变。过来,我们与被审查对象斗智斗勇,开展阵地战、游击战、孙子兵法36计。现在,我们还要更多地安排被审查对象学习党章党规党纪,以同志相称,用教育代替对抗。“调查”与“审查”一字之差,彰显的是“治病救人”的初心本意。

三、纪律处分运用规则的内容

纪律处分运用规则的内容,即《条例》第十六条至二十六条的内容。

第十六条 从轻或减轻的情节

《条例》中规定减轻及从轻的情形共有五项。为了便于记忆,可以把本条归纳为:“卖了自己、卖了别人、自己擦腚、交出赃物、立功表现”

(一)主动交代

1.适用条件

一是在时间上,初核前和立案调查期间;二是在方式上,交待的必须是构成违纪的全部问题;三是在动机上,必须是出自于内心的悔改。

2.与如实坦白的区别

如实坦白是指如实供述组织已掌握的其本人主要违纪事实。如实坦白虽然是一种被动选择,但与主动交待一样,也可以从轻处分,体现了我党惩前毖后,治病救人的原则。撰写审查报告的被审查人态度时,注意区分是如实坦白还是主动交待。

(二)检举他人

1.适用条件

删掉了原《条例》中的“主动”二字,其意义在于将检举作为每位党员的一种自觉的行为。另外还新增了“法律追究”这种情形。

同案人和其他人,既包括党员和党组织,也包括非党员和非党组织。同案人是与被审查人共同参与,其他人是与被审查人没有共同参与。

时间要求,检举行为应当发生在涉嫌违纪党员被立案之后和被处理之前,才能作为从轻或者减轻情节来对待。

检举他人的类似案例很多,但应当严格把握,有的是被审查人不是自己检举,而是找其它人检举;有的是时限不符合要求,是被审查人被处分之后才发生的;有的是被审查人检举他人的动机,不是真心忏悔,而是拉别人下水。

2.如何处理

根据《监督执纪工作规则》第五十一条规定,对谈话对象揭发与本案不直接相关人员,应当由其本人书写,而不应以问答、制作笔录方式记载。

(三)挽回损失、消除影响或阻止危害

“主动挽回损失”是指违纪党员在其实施的违纪行为已经造成损失的情况下,主动采取有效措施,挽回损失的行为。

“消除不良影响”是指违纪党员在其违纪行为已经造成不良影响的情况下,主动采取弥补措施,消除影响的行为。本条为新增,体现了宽严相济的执纪政策。

“有效地阻止危害结果发生”是指违纪党员在已着手实施行为,但尚未造成危害结果的情况下,主动放弃继续实施违纪行为,并主动采取措施防止了危害结果的发生。

时间要求,既可以发生在违纪行为被立案之前,也可以发生在被立案之后,关键在于这些行为确实有效地挽回了损失或者有效地阻止了危害结果的发生。

(四)主动上交

1.适用条件

新《条例》有两处修改,一是将“退出”改为“上交”,退出违纪所得不再作为从轻情节;二是删掉“违法”,体现了纪法分开,将涉案款物区分为违纪所得和违法所得两类。

2.违纪所得的处置方式

《条例》第四十一条第一款:“对于违纪行为所获得的经济利益,应当收缴或者责令退赔。”

《监督执纪工作规则》第四十三条:“对被审查人违纪所得款物,应当依规依纪予以没收、追缴、责令退赔或者登记上交。对涉嫌犯罪所得款物,应当随案移送司法机关。”

没收,针对的是被审查人违纪所得的一切财物及其孳息,以及违禁品和供违纪所用的本人财物,上述财物在暂扣、封存后上缴国库。

追缴,针对的是被审查人的违纪所得属于受侵害人的合法财产的情形,上述财物及其孳息在暂扣、封存后返还受侵害人,其中对侵犯国有财产的案件,受害单位已终止且没有权利义务继受人,或者损失已被核销的,上述财物及其孳息应当上缴国库。

责令退赔,针对的是被审查人已将违纪所得使用、挥霍或者毁坏的情形,在被审查人上交该部分财物后,相应退赔给受侵害人,但受侵害人参与违纪活动或者无法退赔给受侵害人的应上缴国库。

登记上交,针对的是被审查人承认涉案款物系违纪所得,但因证据缺失等原因难以查清的,由本人写出书面说明材料并上交款物的特定情形,上述财物在暂扣、封存后上缴国库。

撰写审查报告的涉案款物情况时,一是要说明涉案款物的处理方式,二是区分出违纪所得与违法所得。

(五)立功表现

立功表现不只是表现工作业绩方面,而应当主要体现在对违纪行为有深刻认识和悔改的实际行动。至于具体何种行为可以认定为立功,由党组织根据实际情况确定。

第十七条  减轻处分的规定

本条是在保持纪律严肃性的基础上,应对执纪实践中的特殊复杂情况而作出的。理解本条,应把握好“两可两不可”。

“第一可”违纪后可以减轻处分,但是有严格的程序要求,并且要经中央纪委决定或批准,这里所指的特殊情况,主要是指查处集团腐败案件时,由于涉及人员众多,需要制定政策进行分化瓦解的情况。

“第二可”中央纪委可以对违纪党员减轻两个档次给予处分。

“第一不可”就是对违纪党员不可不处分,原《条例》中的“量纪”改为“处分”。“量纪”就是衡量,可能不受处分,而改之后用“处分”,说明虽然可以减轻,甚至减轻两个档次,但不可不处分。

“第二不可”应当受开除处分的,不可减轻,必须开除。

第十八条  免以处分的规定

1.适用条件

必须是经过组织审查认定构成违纪的党员;构成违纪并应给予警告或严重警告处分;必须具有《条例》16条规定的从轻或减轻情形。

《条例》分则中共有6条规定了免予处分的情形,是指不明真相被裹挟参加的违纪行为。

2.是否立案

《中央纪委关于对犯错误党员免予党纪处分的批准权限问题的答复》:“对犯错误党员免予处分,要由有关党组织作出书面结论和决定,并按照警告处分的报批程序和审批权限报批”

《监督执纪工作规则》第二十五条:“经过初步核实,对存在严重违纪需要追究党纪责任的,应当立案审查。”

《河北省贯彻落实监督执纪工作规则实施办法》第二十五条第二款第四项,“虽构成违纪但具有从轻减轻情节,根据有关规定可以免予党纪处分的,给予诫勉谈话或组织处理。”

综上,个人理解免予处分是不需要履行立案程序的。

3.如何进行组织处理

免予处分应当作出书面结论,可以给予批评教育或组织处理。

组织处理,是指党组织按照干部管理权限,对涉嫌违犯党纪的党员干部,进行必要的岗位、职务调整的组织措施,主要有三种:停职、调整、免职三种。根据《问责条例》,组织调整或组织处理包括:停职检查、调整职务、责令辞职、降职、免职等。

4.与不予处分的区别

不予处分适用于那些经党组织审查,认为没有违犯党的纪律,或者虽然违犯了纪律,但情节显著轻微的党员。免以处理是构成了违纪但具有从轻情节的党员,是应当给予批评教育、诫勉谈话或组织处理的。

第十九条 从重或加重处分情节

本条对原《条例》第二十四条进行了重大修改,一是删除了原《条例》第二款至第五款,将其作为一种单独的违纪行为纳入违反政治纪律和组织纪律的条款。二是增加了“在纪律集中整饬过程中,不收敛、不收手”这一情形,突出体现了全面从严治党中的党纪“从严”。三是保留了原《条例》中的第一种和第六种的情形。

(一)在纪律集中整饬过程中,不收敛、不收手的

即通常所说的“顶风违纪”“纪律集中整饬”通常是指导省部级以上党组织在一定时期内集中开展的整饬违纪行为的专项活动,比如河北省开展的“一问责八清理’活动。

(二)强迫、唆使他人违纪的

强迫是指被强迫的党员没有违纪主观故意的情况下,违背其意志,采取胁迫等手段迫使其违纪的情形。唆使是指教唆、挑动、指使其他党员违纪的情形。

(三)本《条例》另有规定的

是指在《条例》中关于从重情节或者加重情节的具体规定。《条例》分则中没有从轻减轻的规定,但分则中有从重处分的特别条款规定。

在执纪实践中,可能会遇到违纪党员同时具有从轻处分和从重处分情节的情形,这时不能搞简单的“加减”或“抵消”,要综合判断其主要趋向,应当区分从轻或者从重处分的情节,是规定情节还是酌定情节,要按照规定情节优先的原则处理。

例如:《条例》第二十条第一款规定,故意违纪受处分后又因故意违纪应当受到党纪处分的,应当从重处分。某党员符合这条规定的情形,但他在组织审查期间,态度较好,违纪的后果也不严重。前者是规定情节,后者是酌定情节,按照酌定情节服从规定情节的原则,应当给予这名党员从重处分。

第二十条 再次违纪和遗漏违纪的规定

(一)再次违纪

1.适用条件

前后两次违纪行为都属于故意违纪;前次违纪已经受到党纪处分,后次违纪应当给予党纪处分(免予处分不算);前后两次违纪行为发生的时间没有限制。

2.如何量纪

按照后一个违纪行为量纪;前一次受到留察处分的,在留察期间再犯,属于坚持不改,应当开除。

3.注意事项

在与被审查人核实基本情况时,应当问清被审查人之前是否受过纪律处分。如果被审查人隐瞒了自己受过处分的问题,这是被审查人对组织不忠诚不老实的表现,同时核查组也有审查不严的嫌疑。如果被审查人交待了之前受过纪律处分,审查组就要注意区分是故意违纪还是过失违纪,看能否适用本条款构成再次违纪。

4.如何区分故意违纪与过失违纪

故意违纪,是指出于故意的心理过错而构成的违纪行为,即明知自己的行为会造成危害党、国家和人民利益的后果,而希望或者放任这种危害结果的发生,因而构成违纪的行为。

过失违纪,是指出于过失的过错心理构成的违纪行为,即应当预见自己的行为可能会发生危害党、国家和人民的利益的结果,因为疏忽大意而没有预见或者已经预见但轻信可以避免,致使危害结果发生而构成违纪的行为。

(二)遗漏违纪

1.适用条件

违纪党员前一次受到的是开除党籍以外的党纪处分;遗漏违纪行为必须是在处分决定生效后发现的;遗漏违纪行为必须是在处分决定生效之前实施的。不区分故意与否。

2.如何量纪

根据遗漏的违纪行为量纪并选择较重的处分档次;前一次受到留察处分的,在留察期间发现遗漏违纪,应当开除。

案例:2015年8月,某局科长虚构会议,套取会议经费用于个人消费,时任局长魏某对此负有主要领导责任。2016年2月,魏某受到党内警告处分。2016年6月,查实魏某在2015年初还存在违规接受公款宴请等违反中央八项规定精神和廉洁纪律的问题,应当受到党纪处分。分析意见:魏某因违纪已受到党内警告处分,至2016年6月又查实其在受处分前还存在其他应当受到处分的违纪行为,应当从重处分。

遗漏违纪是新增条款,那么前一次违纪行为应在2016年1月之后做出,才能适用本款规定。

第二十一条 从轻处分、从重处分的含义

第二十二条 减轻处分、加重处分的含义

开除党籍处分,不适用减轻处分规定。

第二十三条 违纪合并处理的规定

1.适用条件

必须针对同一个违纪党员;必须有两种或两种以上不同性质违纪行为;必须都是应当受到党纪处分的数种违纪行为;必须是在作出处分决定前发现的。

2.处理原则

限制加重原则:以其中最重的处分为准,再加重一档。某违纪党员如有两个违纪行为,分别应当给予警告和严重警告,那么就给予撤销党内职务。

吸收原则:其中一种应当给予开除处分,就选择开除,其它较轻的处分都被开除所吸收。

刑法上的数罪并罚,还有一个合并原则,对有期徒刑的年限进行合并计算,但党纪处分无此原则。

在执纪审查实践中,有时会同时遇到遗漏违纪、再次违纪等多个违纪的复杂情况,先从重处理再合并处理,与先合并处理再从重处理,会产生不同的处理结果。

3.与牵连违纪的区分

指出于一个违纪目的,实施数个违纪行为,数个行为之间存在手段与目的或者原因与结果的牵连关系。

牵连犯在中国刑法条文中虽然没有明文规定,但在司法实践中却经常涉及。对于牵连犯问题,在刑法理论界存在较多争议。传统刑法理论认为牵连犯是实质的数罪,处断的一罪;新刑法的规定对牵连犯既有适用从一重处断,又有适用数罪并罚。因在司法实践中这两种处罚原则并存,除我国刑法已有规定的外,从一重罪论处。

案例:李某,党员,某县某局长。2016年春节前,李某让会计韩某采取虚列支出的方式骗取了3万元财政资金,然后将该款项购买礼品在春节期间赠送给了上级业务部门的三位领导。案例中,骗取财政资金财政违法行为与用公款购买赠送、发放礼品违纪行为属于牵连关系,应当按照从一重从重处罚原则,依据新《条例》第九十六条之规定,追究李某的党纪责任。

4.与持续违纪的区分

牵连违纪是两个或两以上行为,还有一种违纪行为是处于持续状态,应当认定为一个违纪行为。

第二十四条 违纪竞合的规定

合并处理适用的是多个违纪行为,违纪竞合适用的是一个违纪行为。本条第一款、第二款,分别说的是行为的想象竞合和条规竞合。

(一)如何理解行为的想象竞合

1.只实施了一个违纪行为。新《条例》将“其行为”修改为“一个行为同时”,进一步明确是一个行为,表述更加凝练。

2.必须同时触犯《条例》两个以上条款。可以是总则条款,也可以是分则条款,但必须是《条例》的条款。

3.依照处分较重的条款定性处理。也就是采取从一重处断的方法。触犯两个条款的,依照较重的处理;触犯三个条款的,依照最重的处理;触犯的数个条款处分相当,则依照最能体现其行为本质的处理。

案例:某犯罪嫌疑人开枪,一箭双雕,打死一人后,子弹穿过人身体后又击碎了一个价值连城的文物花瓶,那么这个犯罪嫌疑人同时构成了杀人罪和破坏文物罪。

(二)如何理解条规竞合

与前款相同的是,也是一个违纪行为,也是同时触犯两个以上条款。与前款不同的是,所触犯的条款之间存在“包含”与“被包含”的关系。在处理时,在同一位阶规定之下,特别规定优于一般规定。

案例:某单位党组书记,违反规定为他人职务晋升谋取利益,属于违反组织纪律的行为。既触犯《条例》第七十三条“在干部选拔作用工作中,违反干部选拔任用规定”之规定,又触犯《条例》第七十四条“在干部、职工的录用、考核、职务晋升、职称评定和征兵、安置复转军人等工作中,违反有关规定”之规定,因74条最能体现其行为本质,故按74条规定定性处理。

第二十五条 共同违纪的规定

1.适用条件

主体在两人以上,且都是党员。党员和非党员共同实施党纪禁止的行为,其中党员只有一人的,不构成共同违纪。

主观上必须具有共同故意。一是具有相同的主观故意,一人故意一人过失,不构成共同违纪;二是具有意思沟通,达成一致。

客观上必须有共同的违纪行为,相互配合、相互协调、共同实施。

2.共同违纪的危害

共同违纪往往具有更大的社会危害性。

例如:党员干部利用职务之便为请托人谋取利益,但并不亲自收受财物,而是由自己的亲属、情妇(夫)、亲信等特定关系人“代劳”(监督执纪工作规则第三十一条、第四十六条中均有特定关系人的称谓),共同实施一个违纪行为,这种违纪行为的社会危害性更大。

二人犯杀人罪,各对被害人砍三刀,如果孤立起来看,各砍三刀未必就能致人死亡。但二人的杀人行为结合起来,砍六刀就足以致人死亡。仓库保管员与盗窃犯合谋,局长与财务科长合谋,所实施的违纪违法行为所造成的社会危害性更大。

3.如何处理

对一般共同违纪的处理,对为首者从重处分。新《条例》将“从重处分”放于“本条例另有规定的除外”之前,体现了对为首者从重处分的决心。

对经济方面共同违纪的处理,对违纪集团的首要分子,按集团违纪的总数额处分。首要分子可以是一个,也可以是一人以上。在刑法上,共同犯罪中个人违法数额的认定,以个人参与数额认定,不以个人实际分得数额认定。

对教唆犯的处理。按其在共同违纪中所起作用追究党纪责任。

案例:某村党支部书记、村主任、村会计三人私设小金库,经村党支部书记提议,其小金库款项用于日常人情往来的随礼支出。因每次随礼人数不固定,每个人的具体违纪金额无法认定,应当对村党支部书记以违纪总数额进行处分。

第二十六条 集体违纪的规定

1.违纪的主体是党组织领导机构。

个人违反民主集中制原则,擅自作出错误决定,是个人违纪,不能追究集体责任。

在领导机构作出错误决定决定或实施错误行为时,没有参与或表示反对的,不能视为集体违纪人员,不能处分。

区分集体违纪与个人违纪的一个标准是,集体违纪如有违纪所得,归单位所有;个人违纪如有违纪所得,归个人所有。

盗用单位名义实施违纪,违纪所得由个人私分的,应当认定个人违纪。

2.违纪的主观方面分为集体故意和集体过失。

在处理集体违纪案件时,不能以“集体领导、集体负责、集体研究”为借口,不追究领导成员责任。对于严重违犯党纪的党组织,除追究领导成员责任外,如有必要,还要对党组织予以改组或解散。

3.机构编制、干部提拔、公款送礼等方面的违纪行为,是最常见的集体违纪行为。

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