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2017年中央1号文件正式发布，除继续锁定三农政策、主攻农业供给侧结构性改革外，推广政府和社会资本合作，撬动金融和社会资本更多投向农业农村亦是文件亮点。农业PPP投资是我国经济发展阶段转变、农业向现代化转型、农村生产要素关系变化的必然结果，也是市场利润、政策红利等共同导致的现象。随着国家各种利好政策的颁布，农业PPP投资将迎来重大机遇，也将进一步助推乡村旅游和特色小镇发展。 旅游业作为国民经济支柱产业，其发展与整个经济社会发展紧密相连，只有跟上时代步伐才能更好地适应新形势，才能在新常态中找准新机遇。在PPP模式风起云涌的今天，乡村旅游建设如何运用PPP模式？ PPP是英文'Public-Private-Partnerships'的简写，中文直译为“公私合伙制”，简言之指公共部门通过与私人部门建立伙伴关系提供公共产品或服务的一种方式。 广义PPP，即公私合作模式，是公共基础设施中的一种项目融资模式。在该模式下，鼓励私营企业、民营资本与政府进行合作，参与公共基础设施的建设。 2017年一号文件两次出现PPP，分别是在第15条，大力发展休闲农业和乡村旅游。积极扶持农民发展休闲旅游业合作社。引导和支持社会资本开发农民参与度高、受益面广的休闲旅游项目；第16条，完善农业产业链与农民的利益联结机制。通过政府与社会资本合作、贴息、设立基金等方式，带动社会资本投向农村新产业新业态。2015年中央一号文件也提到，鼓励和引导社会力量参与公益性服务。引导和鼓励社会资本投向农村建设。不过，这次的提法更加明确，显示PPP在农村的具体投向。 通过PPP模式将社会资本引入农村，可以带来新的信息资源、资金投入和经营模式，与相比以往，无论是信息、渠道还是收益都有明显改变，会带动农业的变化。社会资本进入农村，与供给侧改革一脉相承。中央大力提倡供给改革，PPP在农村领域大有作为。 农业适合PPP模式取决于其自身的投资特点与回报率。总体而言有以下几点： 1、农业产业投资改造的特点适合PPP项目。规模化农业初期投资大，但使用期长，我国对农业基础设施建设投入一直不足，政府财政对农业基本建设的投资力度也有弱化的趋势。由于投入不足，农业基础设施普遍落后、老化陈旧，很难对农业生产提供持续的保障和促进作用，农业生产能力很难有大的提高。尤其是水利、道路等基础设施建设欠账太多，因此会造成初期投资大的特征，可农业基础设施却具有使用周期长的特点，一旦建成，便可长期使用，且规划得宜，便不存在浪费现象。 2、农业市场容量巨大，农产品消费具有不可替代性，且潜在需求巨大。如对绿色健康食品的需求日益增长，这一特点可以为投资提供稳定的收益保障，与PPP要求长期收益稳定的特点不谋而合。 3、投资收益率。农业企业收益率很难与新兴行业相比，如TMT、新材料等行业企业。后者可以小资金投入获取大收益，而农业企业的增长却是以规模整合或自然增长为特点的，投资于农业产业很难有暴利的机会。但目前农业行业的收益率超出社会平均收益率，且在农业规模化生产的情况下收益稳定有保障，稳定增长可期，这恰恰是社会资本所需要的。 4、目前对农业投资的现状适合PPP项目。目前对农业投资呈现出前后两端比重大的情况，即前端投资种子种苗、后端投农产品深加工及品牌化的企业多，而投资于土地规模整合、规模化生产、基础设施改造的资本不多。之所以出现这种状况，原因在于之前土地使用权不明晰，社会资本不敢大规模进入。目前这一障碍已经逐渐得到清理，政府方面也希望社会资本进入、也有诚意与社会资本合作，打通农业产业化的产业链。另外土地收益的属性也适合社会资本进入，土地永远是稀缺的，而土地进行整合、可以规模化生产后的收益是稳定的，适合社会资本的进入。 乡村旅游开发面对三个难题：融资难、协调难、理顺难。PPP模式正好可以解决这三大难题。 1、缓解融资难。乡建项目工期长、投资回收期长、融资渠道窄、投资风险大，融资成为一大难题。应用PPP模式，创新投融资机制，引入社会资本投资，缓解政府建设资金不足，另一方面，政府通过各种凡是支持引入社会资本项目，可强化社会资本信心。 2、协调企业与政府关系。企业与政府、村民的关系有处理好，会引发各种矛盾冲突，影响项目的开发进程和品牌形象。应用PPP模式协调机制，政府与企业共同筹划，充分协商，形成一种利益共享、风险共担的合作伙伴关系，尽可能减少行政意志干预开发，减少开发效果与政府规划背道而驰，减少不必要的争议。 3、处理企业与周边村民的关系。由政府在中间斡旋，可以平衡利益，协调好企业与村民的关系，有利于项目的顺利推进。周边村民的生活一定程度上会受到项目开发的影响，反之亦然。因此，需要政府与开发主体在签订合同前充分考虑包括周边村民在内各相关方的利益，预见和处理可能出现的负面关系，确保项目开发平稳有序。 4、发挥企业的专业优势。让市场在资源配置中发挥决定性作用，将市场资金调动起来，让市场的专业人才、技术、观念和管理活起来、用起来。企业利用其专业经验和观念，由旅游专业人才运用专业技术和管理来规划、建设、整合、运营、包装和推广项目，使之更加顺应市场规律和需求。 在乡村旅游建设中引入社会资本，可有效减缓本级财政的重负，使财政资金从“主导”转变为“引导”，充分发挥政府的引导、监督职能与社会资本的管理、运营优势，促成政府和社会资本双赢的局面。在乡村旅游建设中引入PPP模式，可以平滑政府财政支出、加快转变政府职能，并且可以优化项目风险分配，提升乡村旅游建设的效率。同时，乡建项目投资周期长，是民生项目，符合国家的发展战略及政府部门相关文件的要求、符合财政可承受能力的政策安排，合适采用PPP模式。 政府主导、统筹兼顾、做好PPP模式顶层设计。 1、目标村镇的规划先行。在生态得到保护、环境得到优化、特色文化得到弘扬的前体现，应以地方政府为牵头，因地制宜，统筹目标村镇的规划，精心编制村镇总体规划、土地利用规划、基础设施建设规划、产业发展规划等。规划一是要符合政策规定，二是要以人为本，兼顾村、企、民多方共赢的、宜居宜业的可持续发展观念。 2、基本模式的确定。立足当地实际，在建设的过程中，要以增强农民的福祉为原则，社会资本开发为引领，综合目标地区的特点，明确责任、规范操作，科学合理进行论证，明确代表政策统筹目标村镇PPP项目实施机构或单位，确定社会资本准入条件及招选方式，确立社会资本在目标村镇中的权责利。 3、PPP方案筹划。由于方案中会涉及到农村建设用地、特色产业的导入与培育、结构调整与转型、土地置换与整理、基础设施配套与完善、社会资本投入与回报等等，方案设计会较为复杂。对此，PPP方案一定要做好前瞻性的规划设计，包括乡村建设项目的科学论证、PPP项目概况、项目实施的前置审批、明确代表政府旅行财政出资人职责的平台主体、社会资本的准入条件、项目招投标或竞争性谈判等公开招选程序方案的准备、项目公司组建、项目运营管理模式、安置就业方案、社会资本回报模式设计、PPP合同的设计与执行、PPP项目实施的保障机制等方面的内容。 坚持自愿、因地制宜、明确实施PPP模式项目。 1、坚持农民的主体地位、尊重农民与目标村镇的意愿，在土地权属明晰、坚持就业与福祉为根本、强调产业为支撑的前提下，因地制宜，采用PPP模式，引导其用地结构调整和布局优化。 2、PPP项目地的选择应该是地域特色明显、资源禀赋及区位优势相对突出，整体开发条件相对优越的地区。当地的村民有较强的改变及参与意愿，当地具备吸引社会资本实施资源开发或者取得资源补偿的投资回报的基础条件。 合理设置、科学制定、设置社会资本准入门槛。 1、在乡村旅游的发展中，应该因地制宜、科学的设置PPP项目的社会资本准入门槛。对于社会资本的选择应该从合法合理性、投融资能力、经验丰富度、社会责任感等综合考量。 2、对于项目公司的具体开发应该明确项目开发实施的期限和范围，对当地村民的吸纳和安置的社会责任，以及社会资本的融资回报模式等。 统筹发展、产业驱动，确定PPP模式的产业 1、通过土地整理，解决原有的农民居住宅基地较为分散、占地面积较大和土地的利用效率不高等问题。集中建设农业产业园区，将节约出的土地复垦复耕，实现建设用地的增加。这样既缓解了乡村旅游开发中建设用地的不足，也提升了土地的价值，为PPP模式的实施提供资源补偿渠道。 2、耕地的集约化经营。通过“公司+农户+土地”等形式，将原来农户分散承包的土地合理化流转集中，使原本分散的耕地实现集约化经营，引领农业发展方式转变。 3、资本下乡。PPP模式可以促进资本下乡，改善农村的基础设施建设，配套设施建设，同时引导乡民返乡，增加农民就业机会，提高其收入，改善乡民生活质量。 石屋、石凳、石梯、石窗……走进许家山村，如同来到一个“石头世界”。石头，是许家山最大的特点，也是当地村民引以为傲的乡村旅游文化资源。石文化展示馆位于茶院乡许家山景区核心区内，总投资1600万元，总面积1300平方米，主要由中国石文化、各地奇石、户外景观石和石工艺品等四个展区组成，展品囊括了20余种1000余块原石、矿石标本、化石、石具等。展馆的建成将增进游人对当地石文化的认识和了解。 许家山石文化展示馆，也是宁海首个以PPP模式参与乡村旅游项目建设。据茶院乡政府相关负责人介绍，乡政府以免费提供办馆场地、房屋、设施和5年的场馆经营权的方式，招商引入文创主体———三门县万忠文化艺术展览中心，并按照1：7的公私出资比例，将该项目打包给万忠文化艺术展览中心开发建设和经营。经营期满后项目涉及的展示馆及所有附属设施归政府所有，并保持服务功能和公益性质。此举有效破解了乡村旅游尤其是文化旅游项目融资难题。
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