|
内容摘要： 规范地方债务进入投资者的视野始于43号文，新预算法和43号文明确了地方政府在融资方面可以做什么，不能做什么；88号文和152号文规定出现政府性债务风险时怎么办；175号文则明确了谁来查，地方政府债务管理的政策链条闭环在2016年底基本形成。 87号文在很大程度上会影响基建等项目的操作方式和融资来源，对基础设施投资短期带来较为负面的影响。由于“擦边球”式的建设方式受到限制，从中长期看，将提高地方政府推动PPP建设的动力。 自筹资金、国家预算内资金、国内贷款是基础设施固定资产投资最主要的资金来源。 行政事业单位的预算内自筹资金和预算外各项基金、收费基本不受87号文影响，企业自筹部分，主要受资本金来源及各项基金的影响，整体上看，自筹资金对于金融机构信贷支持依赖度有限，受87号文影响也较少。 87号文限制了金融机构对“不合规”的政府购买服务提供融资，因此对国内贷款部门的资金来源产生影响。但是金融机构也不会完全停止对基建项目承接方的融资支持，在没有了政府信用的增信后，贷款审批条件会更加严格，融资成本也可能会提高。 预算内资金主要来自于财政，短期大起大落的可能性较低，今年继续实行积极财政，财政收入和支出情况较为理想，考虑到今年新增8000亿地方政府专项债，今年基建投资的预算内资金部分比较有保障。 87号文短期内对国内贷款部分影响较大，但是对自筹资金、预算内资金、其他资金来源影响有限，贷款的减少一定程度上可以通过其他方式的项目贷款和流动资金贷款部分弥补，因此，基建资金的大幅度减少可能性较低。 在国民经济核算方面，基础设施建设一般计入固定资产投资，而政府通过政府购买服务进行基建项目工程建设，可能有部分会计入政府消费，因此从统计口径来看，87号文禁止政府购买服务做工程建设，可能部分影响会体现在消费中。 正文： 一、87号文会导致基建断崖式下跌吗？ 1、87号文是黑天鹅吗？ 6月初，财政部下发《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预〔2017〕87号，以下简称“87号文”），规范地方政府的政府购买服务行为，禁止将基建、储备土地前期开发、农田水利等建设工程作为政府购买服务项目。 从媒体和各地政府的反馈看，87号文对地方政府的基建融资来源有巨大的影响。那么，87号文的出台意外吗？ 今年从年初的财政部下发问责函，到4月份六部委联合发文《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预〔2017〕50号，以下简称“50号文”），再到最近的87号文，财政部规范地方政府债务的力度在不断加码。这又是为什么？ 规范地方债务进入投资者的视野并得到重视始于2014年9月的《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号，以下简称“43号文”），结合同年8月人大通过修改《中华人民共和国预算法》的决定，地方政府债务的规范体系开始建立，新预算法和43号文明确了地方政府在融资方面可以做什么，不能做什么，即“开前门，堵后门”，也为之后的一系列文件搭建了基本的框架体系。 随后的2015年和2016年，财政部在“开前门，堵后门”方面不断地制定细则，使得政府和社会资本合作（PPP）、地方政府债券发行等方面的规则得到进一步明确，但是，地方政府债务管理的政策链条尚在不断完善之中。 地方政府债务管理政策链条的闭环在2016年底基本形成，10月和11月，国务院和财政部先后发布《国务院办公厅关于印发地方政府性债务风险应急处置预案的通知》（国办函〔2016〕88号，以下简称“88号文”）和《关于印发<地方政府性债务风险分类处置指南>的通知》（财预〔2016〕152号，以下简称“152号文”），对地方政府性债务风险应急处置建立分类处置的工作机制，88号文和152号文解决了出现政府性债务风险时怎么办的问题。而政策闭环的基本形成则是财政部11月发布的《关于印发<财政部驻各地财政监察专员办事处实施地方政府债务监督暂行办法>的通知》（财预〔2016〕175号），该文件解决了谁来查的问题。 从最初的规定能干什么，不能干什么，到逐步细化“开前门，堵后门”的规则，再到解决出了风险怎么办，又由谁来核查，关于地方政府债务管理的政策已基本形成闭环。之后则是加强执行和完善规则体系。因此我们才看到了今年财政部致函各地政府和相关监管机构，50号文和87号文的出台也并不意外，这是在加强地方政府债务管理的框架下对政策进行的细化。 2、为什么要规范政府购买服务？ 43号文之后，地方政府的合规的融资方式只能是财政资金、地方政府债（包括一般债和专项债）和PPP，对于能够通过市场化运行的项目，政府肯定是会通过市场化的方式去融资。地方政府融资的难点在于公益性项目，特别是无现金流和明确收益的公益性项目（比如市政道路等基建项目），由于财政预算资金有限，地方政府发债规模又受债务限额管理，因此PPP成为大规模基础设施建设和公共服务事业融资的重要方式而得到中央政府大力推广。 但是PPP项目的操作和要求比较严格，不仅包含项目识别、项目准备、项目采购、项目执行、项目移交等多个阶段，而且需要进行物有所值评价，并满足财政可承受能力的要求（占一般公共预算支出比例应当不超过10%）。在实际操作中，一些地方都“变通”的采取了通过政府购买服务的方式去进行基础设施建设，在这种方式下，地方政府与投资人就公益类基础设施的融、投、建、运签订政府购买服务协议，并对投资提供付费保障，以此满足金融机构的融资要求，通常当地人大作出决议，将购买服务期内的政府购买服务付费纳入当地财政支出预算。 通过政府购买服务的方式进行基础设施建设，超过了政府购买服务的范围，并违反了政府购买服务所必须满足的“先有预算，后再购买”的要求，根据规定，政府购买服务所需资金应当在年度预算和中期财政规划（3年）中据实足额安排，而很多基建项目年限较长，甚至远超过中期财务规划的年限，未来的政府购买付费支出并没有相应的预算保障，也会增加未来的政府债务。 3、87号文有何影响？ 87号文明确“不得将原材料、燃料、设备、产品等货物，以及建筑物和构筑物的新建、改建、扩建及其相关的装修、拆除、修缮等建设工程作为政府购买服务项目。严禁将铁路、公路、机场、通讯、水电煤气，以及教育、科技、医疗卫生、文化、体育等领域的基础设施建设，储备土地前期开发，农田水利等建设工程作为政府购买服务项目。严禁将建设工程与服务打包作为政府购买服务项目。严禁将金融机构、融资租赁公司等非金融机构提供的融资行为纳入政府购买服务范围。” 从文件内容可以看出，之前各地较多采用的通过政府购买服务去做基建、储备土地一级开发等方式都被禁止，项目实施方以政府购买服务向银行等金融机构申请贷款的方式也受到限制，根据媒体报道，有些机构原以政府购买服务名义发放的贷款部分需收回，后续的贷款也不能再发放。因此，87号文的出台在很大程度上会影响基建等项目的操作方式和融资来源，对基础设施投资短期带来较为负面的影响。 由于“擦边球”式的建设方式受到限制，从中长期看，将提高地方政府推动PPP建设的动力，近期的国务院常务会议提出要拿出更多优质资产，通过政府与社会资本合作模式引入各类投资，回收资金继续用于新的基础设施和公用事业建设，实现良性循环。预计今年三四季度PPP的入库和落地项目均会有所提高，这在一定程度上可以抵消禁止以政府购买服务名义做基建所带来的影响。 4、基建会断崖式下跌吗？ 最近路演中，有投资者开始担心受到87号文影响，基建投资可能会出现断崖式下跌。87号文对基建的影响有多大呢？ （1）基建资金来源影响几何？ 我们先从基建资金来源进行分析，根据2015年基础设施建设投资资金来源，自筹资金、国家预算内资金、国内贷款是基础设施固定资产投资最主要的资金来源，分项来看，自筹资金比例从2004年的46%上升到2015年的63%，国家预算内资金从2004年的10%上升到2015年的15%，而国内贷款则从2004年的35%下降到2015年的15%，自筹资金的比重不断上升，相对而言，国内贷款的占比有了较大的下降。
在基建资金来源中最主要的是自筹资金，从定义上看是指固定资产投资单位收到的由各地区、各部门及企、事业单位筹集用于固定资产投资的预算外资金，包括中央各部门、各级地方和企、事业单位的自筹资金。主要包括：（1）地方财政自筹资金，包括财政预算外资金、上年财政结余、财政预备费等地方机动财力。（2）各主管部门的自筹资金，主要是预算外资金。（3）企业、事业单位的自筹资金，企业自筹资金主要包括企业所得税后提取的盈余公积金，以及折旧资金、资产处置收益等自有资金。事业单位自筹资金包括各种事业性收费、劳务收入、资产处置收入等。 由于我国实行固定资产投资项目资本金制度，各行业的固定资产投资项目均需要有最低资本金与之配套，项目资本金体现在自筹资金部分，使得自筹资金一直在基建资金来源中占有较大的比重。 在2015年9月下发的《国务院关于调整和完善固定资产投资项目资本金制度的通知》（国发〔2015〕51号）中，调整了城市和交通基础设施项目的最低资本金比例：城市轨道交通项目由25%调整为20%，港口、沿海及内河航运、机场项目由30%调整为25%，铁路、公路项目由25%调整为20%。 考虑自筹资金的稳定性，行政事业单位的预算内自筹资金和预算外各项基金、收费基本不受87号文影响，而且随着财政核算的规范化，预算外资金有纳入预算内核算的趋势。企业自筹部分，主要受资本金来源及各项基金的影响，管理也相对比较严格，银行只有在满足项目最低资本金要求后才会发放贷款。2015年发行了3000亿专项金融债用以补充地方建设项目资本金，也使得2015年的自筹资金占比有较大提高。整体上看，自筹资金对于金融机构信贷支持的依赖度有限，因此受87号文影响也较少。
国内贷款指固定资产投资单位向银行及非银行金融机构借入的用于固定资产投资的各种国内借款，包括银行利用自有资金及吸收的存款发放的贷款、上级主管部门拨入的国内贷款、国家专项贷款、地方财政专项资金安排的贷款、国内储备贷款、周转贷款等。而在各地操作的政府购买服务进行基建的模式中，金融机构依据政府购买协议发放项目贷款，87号文限制了金融机构对“不合规”的政府购买服务提供融资，因此对国内贷款部分的资金来源产生影响。 那么作为基建资金重要来源的国内贷款是否会断崖式下降呢？我们觉得未必有那么严重。金融机构对政府购买服务的承接主体提供融资，由于有了地方政府的显性或者隐性的增信，一般审批流程较为便捷，融资利率也较为优惠。这种模式被叫停后，金融机构也不会完全停止对基建项目承接方的融资支持，比如仍可以通过流贷和其他项目贷款等形式进行放贷，只是没有了政府信用的增信后，贷款审批条件会更加严格，融资成本也可能会提高。
国家预算内资金分为财政拨款和财政安排的贷款两部分。包括中央财政的基本建设基金（分经营性基金和非经营性基金两部分）、专项支出（如煤代油专项等）、收回再贷、贴息资金，财政安排的挖潜改造和新产品试制支出、城建支出、商业部门简易建筑支出、不发达地区发展基金等资金中用于固定资产投资的资金；地方财政中由国家统筹安排的资金等。由于预算内资金主要来自于财政，因此短期大起大落的可能性较低，今年继续实行积极财政，财政收入和支出情况较为理想，考虑到今年新增8000亿地方政府专项债，今年基建投资的预算内资金部分比较有保障。
其他资金包括企业或金融机构通过发行各种债券筹集到的资金、群众集资、个人资金、无偿捐赠的资金及其他单位拨入的资金等，其他资金在基建资金来源中约占7%左右，今年债券市场波动较大，债券一级发行有所下降，但是在政策方面尚未对债券发行有所收紧，预计下半年债券发行量逐步回升，其他资金来源全年看影响有限。 总体上看，87号文短期内对国内贷款部分影响较大，但是对自筹资金、预算内资金、其他资金来源影响有限，政府购买服务贷款的减少一定程度上可以通过其他方式的项目贷款和流动资金贷款部分弥补，因此，基建资金的大幅度减少可能性较低。 （2）微妙的基建统计口径 在国民经济核算方面，基础设施建设一般计入固定资产投资，而政府通过政府购买服务进行基建项目工程建设，可能有部分会计入政府消费，因此从统计口径来看，87号文禁止政府购买服务做工程建设，部分影响会体现在消费中。 |
|
|
