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【欧洲研究】金玲:欧洲一体化困境及其路径重塑

2017-07-23  贝琚中学

 

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 〔关键词〕欧洲一体化、制度困境、认同危机、多速欧洲

内容提要

欧盟权能分裂引发责权错配,成员国利益和价值分歧加剧团结和共识危机,以及政治和社会分裂产生的认同危机是欧洲一体化面临的三重深层困境。危机和困境不仅重塑欧盟一体化认知,促其日趋务实,还强化了次区域合作态势和意愿联盟的形成,推动“多速欧洲”成为一体化路径的方向性选择。但是,面对分裂的政治和社会形势,欧洲一体化的“多速”路径仍面临诸多不确定性和挑战。鉴于当前欧盟缺乏共同推动一体化的政治和社会环境,如果“多速欧洲”难以有效推进,欧盟的未来虽不会重回民族国家状态,亦只能在“照旧模式”下探索“少做高效”的可能。

虽然欧洲一体化的历史是一部危机驱动的历史,但近10年来欧盟经历的内外危机,从债务危机到难民危机,从“英国脱欧”到内外安全危机,无论是规模还是性质都前所未有。一体化深层困境暴露无遗,欧盟已无法继续过去的一体化模式,需重塑路径。当前,“多速欧洲”前景成为新的优先路径,但如何实施仍面临一系列政治和制度性挑战。

1欧洲一体化的深层困境 

欧盟多重危机之间具有高度相关性,其叠加效应诱发的全面政治和社会危机是欧盟体制性缺陷的综合表现,是一体化深层困境的反映。作为多层治理体系的欧盟,欧盟权能和责任错配的制度性缺陷、成员国利益与价值分歧加剧的团结和共识危机以及社会分裂导致的认同缺失,是导致危机成为“新常态”的深层根源。


(一)欧盟权能分裂带来的制度性缺陷 

欧盟的权力来源是成员国以条约为基础的主权让渡,其行动能力也受制于此。随着一体化的不断深化,欧盟获得的权能日益增加涉及经济、社会、内政与司法以及对外关系领域,但核心权能仍在成员国手中。单一市场、共同货币并没有伴随共同的财政、预算和经济政策;申根区实现人员自由流动,却没有共同的外部边界保障、完善的申根信息体系、有效的内务和司法合作以及共同的移民和避难政策支撑。针对制度性缺陷,欧元和申根协定都被广泛认为是“早产的大胆政策设计,规则不一机制脆弱,系统性危机将使得整个政治进程坍塌”。


欧盟治理成效取决于成员国之间的协调与合作,而目前进程缓慢、效率低下,面临权能分裂导致的严重治理能力赤字。债务危机发生时,欧盟层面缺乏危机应对机制,除了条约规定“不救助原则”的制度性束缚外欧盟有限的预算资源也难有作为。“政府间方式”成为应对危机的主导性方式,各国基于自身的观念和利益分歧以及国内政治的束缚,造成危机不断延宕,向核心欧洲蔓延。难民危机与债务危机虽然性质不同,但同样暴露了欧盟的制度性缺陷。一方面,在难民问题日益与安全威胁以及身份认同相互关联的背景下,面对极端右翼势力排外压力,成员国基于主权敏感性,日益采取不妥协的立场;另一方面,一体化尤其是申根区人员的自由流动,使移民问题显著具有超越主权和边界的欧洲特性,需要欧盟层面应对,由此造成危机僵局:欧盟既缺乏危机应对机制,又没有足够的能力加强边境安全;成员国层面缺乏妥协意识,难民分配方案久拖不决,危机最终演变为全面的政治、社会和安全危机,并成为英国脱欧的关键驱动性因素之一。


治理能力赤字加剧欧盟合法性危机。欧盟的合法性多源自其功能性作用,即民众认为其是最合适的机构,能够满足公共需求,提供有效的服务和附加值。功能合法性是欧盟长期以来“宽容共识”的支柱。但是,由于制度性缺陷形成的治理能力赤字,加之双层治理体制下,成员国出于国内政治需要将危机责任推至布鲁塞尔,放大了欧盟的功能性缺陷。债务危机和难民危机严重损害了欧盟的功能合法性基础。根据皮尤研究中心最新民意调查结果,恰是在经济和难民问题上,民意表现出对欧盟最不认同的立场。在难民问题上,98%的希腊人、88%的瑞典人以及77%的意大利人都表示不同意欧盟的方式,认同最高的国家荷兰也仅有31%支持欧盟方案。在经济议题上,仅有6%的希腊人、22%的意大利人27%的法国人对欧盟应对经济问题的措施持赞成态度。这些数据都表明了民众认为欧盟在应对与其切身利益相关问题上的失败。


(二)成员国利益与价值分歧的团结与共识危机 

一体化的历史进程追求的是在“多样性中实现统一”(Unity in Diversity),成员国的妥协、团结和共识文化是一体化不断推进的根本原则。但是,历经多重危机侵蚀,成员国利益与价值分歧不断加剧,欧盟正经历前所未有的团结与共识危机。2016年9月,欧盟委员会主席在例行盟情咨文中表示:“成员国之间从未拥有如此少的共同立场和彼此能够合作的领域,欧盟也从未经历过如此严重的碎片化。”


一体化进程顺利时,尽管成员国从中受益不均,但各方力量基本形成了一种动态平衡,建立在“最大公约数”基础上的合作仍在很大程度上被理解为各成员国之间的共赢合作。德法的妥协与合作,基本代表了欧盟北方与南方国家之间的利益共识;英国的特殊地位,既能保证欧元区和非欧元区之间利益的平衡也能平抑欧盟内部小国对法、德主导的担心。然而,相互叠加的多重危机,不仅改变了欧盟内部力量平衡,还在一定程度上改变了成员国对一体化附加值的看法,欧盟从“利益共同体”转变为“责任共同体”,各方的利益与价值冲突由此加剧,妥协与共识的空间弱化。


债务危机改变了法、德力量平衡。德国主导的紧缩方案一直是南北欧国家之间的矛盾焦点。以希腊为代表的南欧国家,认为德国在债务危机中的表现缺乏团结精神,不反思自身的经济增长模式,淡化自身对欧元区经济失衡的责任,让债务国承担过高的改革成本,其开出的紧缩药方只是在欧洲强势推广“德国模式”,解决不了危机,却恶化了南欧国家的经济和就业形势。如果说债务危机加剧了南北欧洲在经济理念和利益上的矛盾,难民危机则集中表现了维谢格拉德集团(以下简称“V4国家”)与老成员国之间的价值观分歧。V4国家拒绝难民分配计划,不仅体现了双方在团结精神与主权让渡问题上的分歧,更反映了彼此在包括宗教包容、难民救助义务以及国家身份等一系列根本价值观问题上的冲突。老欧洲指责中东欧国家缺乏团结精神,并威胁利用结构性基金施以惩罚;V4国家认为德国等倡导的团结精神是道德绑架,其开放的政策是道德帝国主义,完全无视对欧盟整体的经济、政治和社会影响。面对分歧,欧盟第一次使用有效多数表决机制强推难民分配决议,不仅带来实施难题,也加深了成员国之间的芥蒂。


(三)欧盟政治和社会分裂的认同危机 

欧盟面临的更深刻困境是政治和社会分裂所导致的认同危机。今天欧洲各国政党政治碎片化、民粹力量上升以及“公投政治”盛行,是“恐惧和愤怒政治”的结果,是认同危机引发的政治失序。2016年欧洲举行的四场公投(包括荷兰否决乌克兰与欧盟自贸协定、英国脱欧公投、匈牙利有关难民分配方案公投以及意大利修宪公投),虽议题不一,但颇具共性,集中表明欧洲范围内政党、建制与反建制、开放与保守、民众与精英以及代际之间的矛盾,欧盟范围内对一体化保障和平与繁荣已无共识,“很多欧洲人认为联盟要么非常遥远,要么过于干预自身的日常生活,质疑其附加值”。


民众对一体化实现和平的认同度下降。一方面,享受了60多年和平的欧洲人已将其视为理所当然,并不将其作为欧盟的根本附加值,而更多关心联盟在增长和就业以及应对难民危机问题上的切实成效;另一方面随着乌克兰危机和南部周边乱象丛生以及恐怖主义袭击的不断发生,欧盟通过扩展模式实现和平备受争论,甚至被认为是“冲突的根源”。


一体化实现繁荣和发展的共识亦在动摇。作为开放市场的积极推动者一体化带来了创新和发展,但收益分配却出现了严重分化,自由竞争的市场产生了明显的“赢家”和“输家”的分化。英国脱欧公投表现的地域、阶层和代际分化正是鲜明体现。对此,欧盟层面不仅缺乏相应社会保障机制,其相关政策还束缚了成员国进行自我保护的能力,引发民众对国家保护主义意识的回归,怀疑一体化和全球化倡导的开放和自由的经济模式。


债务危机发生前的欧洲自信、乐观,认为其经济、政治和一体化模式是实现和平和繁荣的保障,不断向外输出模式、扩大影响。在新兴经济体力量上升、欧盟自身危机不断的背景下,民众日益怀疑欧盟倡导的自由市场经济、民主政治和一体化模式,认为联盟不仅未能保证和平与发展,反而成为问题的组成部分,对一体化保证和平、繁荣和安全失去信心。欧盟范围内最新民调显示:82%的受访者表示欧洲一体化的经济缺乏足够的社会保护;超过半数受访者表示国家的政治制度未考虑他们的利益;56%的受访者认为未来一代的生活将更艰难;在欧盟28国中,21个国家的多数受访者认为全球化威胁到国家身份。


2危机和困境重塑欧洲一体化认知和路径 

面对制度性困境、成员国利益与价值鸿沟以及全面的认同危机,欧盟面临重塑一体化路径的方向性选择。欧盟在应对从债务危机到难民危机的过程中,一直致力于推动成员国转移更多权能,通过深化一体化克服制度性缺陷,实现解决危机、加强认同的目标。但是,残酷的经济、政治和社会现实表明,欧盟的危机应对逻辑陷入僵局方案无法有效实施,导致不同类型的危机相互叠加,演化为全面的经济、政治和社会危机。以英国脱欧为起点,欧盟启动了一体化的反思进程,寻求更加务实的一体化方案,“多速欧洲”成为一体化路径的方向性选择。


(一)对一体化进程的认知更趋理性、务实 

欧盟在一体化历史上经历了多次重大危机,从早期“空椅子危机”到“欧洲货币危机”、“制宪危机”,尽管多有磕绊,整体上仍朝着不断深化与扩大的方向发展。欧盟不断深化和扩大的历程,在推动形成“危机成就欧盟”认知的同时,也强化了一体化不断深化、不可逆转的观念,驱动欧盟危机应对的“超国家化”方案。但是,当前欧盟的多重危机相互交织一方面制约成员国向欧盟转移权能的“超国家化”发展,另一方面又因权能转移不足导致其能力缺陷,无法有效应对危机,二者相互作用引发一体化僵局。欧盟转而采取更务实的理念,反思一体化的长期目标和现实路径。


成员国向欧盟进一步转移权能的“更多欧洲”(More Europe)不再是一体化的优先。从债务危机到难民危机以及英国脱欧的应对来看,欧盟的应对思路出现了比较大的调整,从初期强调“更多欧洲”向合作成果导向转变。2012年默克尔在债务危机后德、法、意和西班牙四大国会晤后表示,“危机的教训是‘更多欧洲’,而不是‘更少欧洲’,‘更多欧洲’意味着成员国转移更多权能至欧盟”。德国时任外长韦斯特韦勒牵头“欧洲未来”小组,更是提出“欧洲合众国”的目标,包括转移更多的经济主权、赋予欧洲议会更大作用、建立欧洲部队和加强共同外交与安全政策。面对难民危机和英国脱欧,欧盟反思进程已放弃了“更多欧洲”的目标。英国退欧公投后,法德外长发表的《不确定世界中的强大欧洲》联合文件表示,“简单呼吁‘更多欧洲’或反思已不足以解决问题,为防止欧盟瓦解需要关注更加根本的方面,满足民众的具体期待”。德国财长朔伊布勒明确表示,成员国需要务实,德国需要“更好的欧洲”而不是“更多欧洲”。2017年2月的凡尔赛会议上,“多速欧洲”取代“更多欧洲”成为欧盟的方向性选择。


聚焦具体的危机应对以及合作成果成为一体化的优先。英国脱欧后,以《布拉迪斯拉发宣言》为标志,欧盟开始反思进程,但在该宣言所确定的路线图中,并没有用“更多欧洲”凝聚团结意识,而是将移民和外部边界、内外安全、经济和社会发展作为欧盟未来的行动重点,并确定了具体的举措,显示出务实的一体化立场。此后,欧委会发表的《欧洲未来白皮书》在序言中引用60年前欧洲之父罗伯特·舒曼对欧洲建设的设想即“欧洲建设不会一蹴而就,也不会依据单一的计划,将通过事实团结基础上的具体成就实现”,并试图跳出一体化未来中“更多欧洲”的争论,展现出灵活、务实的一体化立场。


(二)欧盟次区域分化与“意愿集团”模式渐显 

成员国围绕危机成因和应对方案的分歧加速了欧盟内部次区域的进一步分化,催生了新的“意愿联盟”(coalition of willing)引领模式。在一体化60年的历史上,成员国基于不同的历史、文化和利益偏好,在欧盟决策过程中经常形成以议题为导向的非正式“意愿联盟”。当前,欧盟内部利益和价值分化组合呈现新的特征,次区域分化明显,“大国协调”[16]凸显和创始国责任意识加强以及“意愿联盟”合作,都表现出某种程度的稳定态势。


次区域分化主要表现为南欧国家(又称地中海俱乐部)加强合作的态势。南欧七国在欧盟内有彼此协调的传统,但并无共同的身份认同,也无机制化合作形式。共同的债务国身份以及移民和难民挑战,催生了彼此的认同与合作意识。2016年9月,首次南欧国家非正式首脑峰会在雅典召开,讨论了包括紧缩和增长问题、地区稳定与和平、难民和移民等共同关切。希腊方面称,峰会目标是“促进合作与协调,影响欧洲议程”。此后,南欧国家分别在里斯本和马德里举行了第二和第三次峰会不仅进一步沟通彼此关切,还对一体化未来表达共同立场,合作日益走向机制化。


“大国协调”领导的合作模式正逐渐展现。法德是欧洲一体化的主要引擎,近年来,法德力量失衡,核心运转不畅,英国“公投退欧”激发了欧盟大国以及创始国的身份和责任意识,大国合作展现团结,并主导了欧盟未来发展方向的辩论。“大国协调”表现为两种形式:一是德国、法国和意大利三大创始国的合作与协调。英国退欧公投后,三大创始国第一时间在柏林举行会议,发表共同声明,表示致力于欧盟团结,并确定了“欧盟未来”辩论的方向。2016年8月,三国在象征欧洲团结的意大利文托泰内岛再次会晤,为欧盟反思进程确定重点;二是德国、法国、意大利和西班牙的四方协调。在欧盟历史上,“四大国很少觉得有必要共同展现他们的力量”,[18] 但危机给“四国模式的出现提供了机遇”。2012年,四国曾举行峰会协调应对欧盟增长危机,共同宣布1300亿欧元的增长计划,并表示应对危机需要“更多欧洲”,“四方协调”形式初显。2017年3月6日,四国领导人在纪念《罗马条约》60周年会议前会晤凡尔赛发表共同声明,提出一体化“多速欧洲”的改革方向,表明四国在英国脱欧后形成强大的一体化核心的政治意愿。


此外,难民危机也强化了欧盟范围内意愿联盟的形成与合作。V4国家加强合作,反对难民分配计划,提出灵活团结原则;荷兰等国试探性提出“迷你申根”(Mini Schengen);德国率意愿集团推动与土耳其以及非洲合作等,都是内部意愿集团行动方式的表现。


(三)“多速欧洲”成为一体化路径的方向性选择 

多重危机不仅暴露了成员国利益分歧,也凸显了彼此不同的价值和一体化目标,严重削弱了一体化的妥协和共识文化,迫使欧盟在团结和效率之间进行选择。随着务实一体化观和欧盟内部次区域化以及意愿联盟模式凸显,“多速欧洲”主导“欧盟未来”辩论,并成为一体化的方向性选择似乎已成为必然。


“多速欧洲”一直存在于一体化的制度设计与实践中。欧盟条约中的“加强合作”(enhanced cooperation)以及共同安全和防务政策领域内的长期结构性合作(permanent structured cooperation),都是“多速欧洲”的制度性设计。在实践中,欧元区和申根协定则是不同模式下的“多速欧洲”典型,前者是欧盟制度框架下的多速,后者起始于欧盟框架外的政府间“多速欧洲”。债务危机强化了“多速欧洲”实践,欧元附加协定、财政契约均是政府间“多速欧洲”的形式。


“多速欧洲”的争论同样一直伴随着一体化危机与改革进程。欧盟每次面对危机和改革,“多速欧洲”的争论就会进入政治议程。1973年时任德国总理勃兰特面对欧盟首次扩大、政府间力量上升和多样性增加,在欧洲议会演讲暗示“区别一体化”。1994年欧洲货币危机后,朔伊布勒提出“核心欧洲”。2000年前后德洛尔、希拉克的“先锋欧洲”概念,也都是希望通过“多速”推动欧洲一体化。不过,“多速欧洲”在欧盟范围内从未形成共识,疑欧派和亲欧派都对其持怀疑立场。疑欧派担心“多速欧洲”会成为走向“联邦欧洲”的后门,亲欧派担心其会引发欧盟的离心,这也是机制框架下“加强合作”一直未能取得实质成果的原因。


多重危机困境使得当前欧盟围绕“多速欧洲”的争论表现出完全不同的特征。一体化僵局正推动“多速欧洲”共识的形成,成为一体化新路径的方向性选择。尽管中东欧部分国家明确反对“多速欧洲”,但当前联盟内部共识不断加强。以2014年6月欧洲理事会决议正式将“区别一体化”写进决议为标志, “多速欧洲”正式进入欧盟战略设想。2017年2月,默克尔在马耳他峰会后表示:“我们的确从过去几年的历史中吸取了教训不是所有国家都一直步调完全一致地参与一体化我们需要不同速度的欧盟。”2017年3月,欧盟委员会主席提交《欧洲未来白皮书》,提出五种远景设想,其中更加灵活的一体化被认为是其偏好。在罗马峰会前,法国主持召开四大国会议,包括德国、意大利和西班牙在内的四国表示“多速欧洲”可以加强民众对欧盟集体行动的信心。与此前希望通过“先锋国家”引领“多速欧洲”、实现“更紧密联盟”的目标不同,当前“多速欧洲”的功能性目标明显旨在体现合作的附加值,希望通过更灵活的合作帮助呈现欧盟的价值增加联盟的凝聚力,避免联盟走向分裂。


3一体化的未来:不确定的前景 

欧盟委员会在《欧洲未来白皮书》中对一体化未来的设想,希望跳出“更多或更少欧洲”的观念藩篱,通过不同的设想引导欧洲未来的辩论,恰是一体化面临不确定前景的体现。欧盟设想了五种前景:第一,“照旧模式”(carrying on),即联盟沿着当前路径,聚焦和实施既有改革议程,针对不断出现的挑战,适时更新政策优先、定期修正立法,到2025年实现经货联盟、单一市场、申根、反恐合作以及外交政策领域内合作的渐进式深化;第二,“单一市场模式”(nothing but single market),即仅保留单一市场,此模式下成员国通过双边应对新挑战,欧盟规制减少,只有市场竞争无社会保护的欧盟面临“向下竞争”的局面,欧盟集体行动能力削弱;第三,“多速欧洲模式”(those who want more do more),欧盟27国共同沿“照旧模式”前行,不同的“意愿联盟”在既有条约框架下,通过具体政策领域,例如防务、内部安全、税收以及社会事务等深化合作;第四,“少做高效模式”(doing less more efficiently)欧盟27国在更少的优先领域集中资源,能够在有限领域内更迅速、更坚决地采取行动,欧盟拥有更强大的政策工具直接实施集体决议,类似于欧盟当前在竞争政策和银行业联盟内的角色,但在其他领域内,联盟停止或减少行动;第五,“共同做更多模式”(doing much more together)所有成员国在所有领域内共同深化一体化,欧盟层面决策更快,执行也更有效率。


在上述五种前景中,“单一市场模式”和“共同做更多模式”作为两个极端的一体化前景,在实践中不具现实可能性。“单一市场模式”下,商品和货物可以自由流动,但由于共同规则的缺失,人员和服务的自由流动将变得困难,成员国收回其他领域内转移至欧盟的权能,很大程度上意味着欧盟重回民族国家状态,欧盟名存实亡,对所有成员国都是全输选择不会成为一体化目标。英国脱欧一度被认为可能触发多米诺骨牌效应,但其并未成为现实,这不仅因为没有任何其他成员国拥有与英国类似的“欧洲例外”传统,还因为对“公投脱欧”本身带来的不确定性的担忧。英国脱欧公投后,极端疑欧政党在奥地利总统选举和荷兰大选中的失利,表明欧盟内部团结、理性的声音正获得更多民众支持。尽管如此,委员会的“共同做更多模式”同样没有现实的政治和社会环境,成员国分歧的团结意识阻碍了“共同”的步伐,疑欧力量也严重阻碍了“更多”的可能性。欧盟大国共同致力推动“多速欧洲”,恰是务实地看到当前分裂的政治和社会现实已无法做到“共同做更多”。


一体化最终走向取决于诸多不确定性因素,其他三种一体化前景及其路径选择都具有现实可能性,彼此之间并不相互排斥。基于欧盟面临的多重危机和深层困境,欧盟政治精英表示“照旧模式”无法应对挑战,创始国及欧盟大国均展现责任意识,表示通过“多速欧洲”寻找新的一体化动力,实现团结合作附加值,重新凝聚欧盟的向心力,“多速欧洲”共识正在欧盟范围内形成。此外,当前务实的一体化理念以及不同类型“意愿联盟”的形成也增加了“多速欧洲”路径的可能性。同时,“多速欧洲”也面临知易行难的局面。各方对如何实践“多速欧洲”,包括“多速欧洲”意愿联盟的构建、启动深化合作的领域以及实现“多速”的方式等并无清晰路线图。更为艰难的挑战是,“多速欧洲”路径不仅需要在效率和团结之间寻求有效平衡,还需厘清不同“多速圈”引发的机制性冲突。基于多数中东欧国家以及南欧部分国家对“多速欧洲”的强烈反对,大国协调主导推进的方式同样面临触发新一轮政治危机的风险,包括加剧核心与边缘的冲突、政府间模式与超国家机构之间的紧张以及其他国家对“大国主导”的担忧,加剧欧盟的团结危机和成员国离心倾向。


多速欧洲的顺利推进根本取决于欧洲大国战略协调。当前推动“多速欧洲”的核心力量——法国、德国、意大利的国内政治均处于重塑之中,主流政党面临反建制疑欧政党的巨大压力,一体化战略均面临战略性调整。未来,如果法德轴心不能重启,创始国责任意识亦无持久的凝聚和团结效应,“大国协调”缺乏足够领导力,欧盟就只能在“照旧模式”下探索“少做高效”的可能了。(注释略)

 

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