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从其他国家相对成熟的国家公园管理体制来看，集中垂直的管理固然不可少，但与之配套的是非营利定位甚至公益定位，组织系统之上有超然刚性的法律限制，社会监督的普遍深入。 日前，《祁连山国家公园体制试点方案》获审议通过。媒体报道称，试点方案的通过或可以以“极速”形容，从提出构想到审议通过不足半年时间，足见祁连山生态环境保护之紧迫性。 截止2014年底，全国已建立自然保护区2729处，此外还建立了国家地质公园240个、国家级风景名胜区225个、国家级森林公园779个、国家湿地公园429个，分属林业、环保、国土、农业、水利、海洋等部门（以林业为主）。这些保护地的规划建立过程，几乎每个都有利益博弈的影子。 在读大学的时候，老师曾经提起一个案例，西南某省一个著名的国家级自然保护区，同时也是风景名胜，因为在具体的管理权上面争夺，旅游、环保、林业等部门抢得一塌糊涂，甚至闹到动武的地步。林业部门因为有林业公安的强势，最终获胜。 更多见的情况则是，有些地方，一块地方，挂了几块牌子，从保护区到风景名胜、国家公园。适用什么样的管理标准，很难把握。  这种局面要不要改？要改。但是，肯定不是可以靠改一个名字，或者把一堆名字收拢到一处就能行的。“一窝蜂上马”、改名，实际上只能是换汤不换药。保护与开发的冲突，也不是今天才存在，更不是因为保护地的名目众多而造成的。 我参加工作后，最早负责并执笔的羌塘和雅鲁藏布大峡谷国家级自然保护区总体规划，后来在国家林业局看到很多自然保护区规划文本，包括后来负责完成的几个湿地国家公园、国家森林公园的总体规划。 这些不同名目规划所体现的不同保护地的功能、分区、设计甚至预算，都是大同小异，除了个别纯粹的旅游区，几乎连总规的篇目格式都可以直接拷贝。没有哪个保护地，无论是自然保护区，还是国家森林公园，不试图在“保护”与“开发”这两个矛盾中做到平衡。 这不仅是因为相关文本规范很接近，也是一种必然：在中国，值得开发、值得观赏的自然景观，很少不需要在自然生态上予以保护；与此同时，在任何需要保护的地方，又很少有不面临开发压力或诱惑的。  ▲雅鲁藏布江大峡谷 在名义上保护级别最为严格的自然保护区，规划文本中也有专门的旅游开发章节，甚至会列入部分经费预算。而在哪怕最为开放的森林公园，也会列入相关的保护内容。 目前中国不同保护地之间的管理，主要是度的区分。保护地类型的多样性，理论上讲，更有利于在最大范围内，覆盖不同保护需要层级的对象，本身不应该是改革对象。 改革的对象，主要是政出多门，“九龙治水”。目前的改革试点模式，是比较典型的“摸着石头过河”。但是，这些体制改革，本身都是顶层设计范畴，比如说，同地政府不同部门间的协调议事，之前在政府机构内部即有相应机制，运行多年。 在具体问题上，既有跨部门协调机制是否有效，如果无效，可以有怎样的创新？这种体制创新，是在政府内部，还是参照由各地区深改小组直接介入？ 更大的跨省区合作协调，之前无法协调好，之后靠什么形式的创新协调？这些问题，恐怕不是地方部门能撬动的。 对于基层执行者来说，具体的实体（国家公园）很容易把握，最高的理想也很容易理解，但恰恰是中间这段制度创新，既非他们强项，也不一定有清晰认识。这大约也是国家公园体制试点铺开甚速而深化较缓的原因。  ▲四川卧龙自然保护区 目前国家公园体制总体的改革思路，是超越部门利益，通过更高的统一决策节点予以管理。某种程度上，是管理权力的上交和集中。 这似乎也是国际保护地管理的一个趋势。 中国现有的保护地管理模式，渊源有二，一苏一美。 从俄罗斯来看，其继承了苏联的自然保护管理体制并加以改革。改革的基本内容，包括设立“国家自然保护委员会”作为“专门环境保护领导机构”进行国家管理，通过设立专门环境管理机构，专门管理机构和协调机构合而为一，减少了管理部门过多，办事效率和管理水平低下等问题。 美国国家公园也算中央集权型管理体制，由联邦政府内政部下属的国家公园管理局主导管理工作，形成以“国家公园管理局—地方办公室—基层管理局”为主线的垂直管理体系，地方政府无权介入。有关国家公园的政策和法律条款则由社会各界向美国国会发起提案，提案通过后即成立。  ▲美国黄石国家公园 不过，仅仅是将管理的权限集中与上交，也不足以称为创新。比如在相关部门之上，没有一个更有力更全面的管理环节吗？也是有的。 进一步推演，当年一些地方的保护区或林区，是与当地政府几乎一套人马、两块牌子的。保护机构“统管”到这种地步，不仅管自然，还管人管社会，按理应该效果更好了吧？显然不一定。而且在这种情况下出了什么问题，比如在保护区里开矿，更难被发现处理。 “九龙治水”只是形式，任何一种保护地管理体制的特点，都取决于其功能设定和背后利益相关方。内在问题没改变，即使管理权上交统管，但由于仍然要顾及相关利益，“政出一门”后系统风险反而会扩大。 中央提出建立国家公园体制，是以建立国家公园为改革推手，完善我国保护区体系，解决目前的地域分割、部门分治，“多龙治水”的难题。 所谓体制创新，既要有自己的新办法，也不应排斥别人的老办法。但要做到别人的老办法不是形式上照搬，就需要充分考虑国情的不同。  以美国为例。首先，美国社会在保护地管理上，容纳多种所有权机制，包括私人领地保护。 与之对应，在中国，几乎所有自然保护都要政府来管。
其次，美国的国家公园不以营利为目的。美国国家公园每年游客量达2.5亿至3亿人次，门票收入却不到1亿美元，也就是说每人每年仅花费40美分（约合人民币2元6角）。 美国国家公园的管理费来源于国会拨款，国家公园管理局从不给各个公园下达创收指标，以防止公园借口搞开发项目。在中国，这就属于政府包办，不仅管事，还要出钱。又是老问题。
最后，美国关于国家公园以及其他保护地的立法相当多，而中国至今只有一个《自然保护区条例》。这些法律当然是超然于管理机构或组织之上的。由于普遍的执法环境差异，即便是现有《自然保护区条例》，也难以认真执行。  ▲《中华人民共和国自然保护区条例》 这形成了一个恶性循环：法定管理机制简单，造成执法刚性不足，另一方面，执法普遍难以落实，又使保护管理容易走偏。其实在国家公园之外，美国保护地管理的差异性和多样性可能比中国更强。但由于首先保证了在组织之外有法律作为“最高限制”，减少了人为因素造成的混乱和弊病。 国家公园管理，也有赖于成熟的社会自我组织和管理，以及全社会包括公共舆论的监督。像祁连山国家级自然保护区这种情况，在多年前纸媒最为活跃、赋予的监督职能相对更充分的时期，可能遇到的舆论压力会更大，更早，甚至不至于到难以收拾才收手。
开发与保护，收权与放权，在自然保护中乃至更多领域，都是老问题，体现就是一抓就死，一放就乱，一头独大增加管理系统性风险，“多龙治水”降低效率…… 这样看来，“国家公园体制试点”，还真不是一个小的技术问题，配得上“改革”这个大题目。 它甚至是中国改革一个具体而微的全息缩影。  ▲祁连山自然保护区 从其他国家相对成熟的国家公园管理体制来看，集中垂直的管理固然不可少，但与之配套的是非营利定位甚至公益定位，组织系统之上有超然刚性的法律限制，社会监督的普遍深入。 《建立国家公园体制试点方案》特别强调：“试点的并非国家公园这一实体，而是国家公园管理体制”，应该也是为了避免“国家公园一窝蜂上马”，徒有虚名与器物，遗漏制度与思想。 |
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