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笔者在处理政府信息公开案件时，经常遇到行政机关以“政府信息不存在”为由对申请信息公开的申请人进行答复，而申请人往往对该种答复不满而提起行政复议或行政诉讼，徒增讼累。针对行政机关工作人员、信息公开申请人关于行政机关以“政府信息不存在”为由进行答复时的疑惑，我们以问答形式总结如下： 1 问 申请人申请公开政府信息是否必须提供政府信息的名称、文号？在不知晓信息名称、文号时能否申请政府信息公开？ 《条例》第二十条规定：“政府信息公开申请应当包括下列内容：……（二）申请公开的政府信息的内容描述……” 《北京市政府信息公开规定》第二十四条规定：“政府信息公开申请应当包括下列内容：……（二）申请公开政府信息的内容描述，包括能够指向特定政府信息的文件名称、文号或者其他详尽、准确的特征描述；……” 答 因此，《条例》、《规定》中允许申请人在不知晓其申请公开的政府信息名称、文号的前提下，可以通过内容、特征描述的方式申请信息公开。即，只要申请人提供的特征描述能够指向特定政府信息，行政机关就应依法受理。 2 问 哪些情形属于《条例》第二十一条规定的“政府信息不存在”？ 《条例》第二十一条规定：“对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：……（三）依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式；……。” 答 对于“政府信息不存在”的界定，《政府信息公开条例》和《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》都没有具体规定，而在司法实践中法院如何处理这一系列情形也一直存在着争议。 根据北京大学公众参与研究与支持中心发布的《中国政府信息公开案件司法审查调研报告》显示，在行政机关提出众多“信息不存在”的情形中，主要可以分为五种情形： 第一，申请人申请的政府信息名称不准确，被告经过检索未找到与原告要求相一致的政府信息，因而答复“政府信息不存在”； 第二，申请人申请的政府信息不属于被告制作或保存的职责范围，故被告答复“政府信息不存在”； 第三，申请公开的政府信息虽然属于被告职责范围，但被告从未制作或保存，行政机关由此答复“政府信息不存在”； 第四，该政府信息曾经制作或获取过，但因灭失或未经保存等原因而不复存在； 第五，该政府信息存在，但政府出于某种目的而答复信息不存在。 但是，国务院法制办编写的《中华人民共和国政府信息公开条例读本》中明确：“申请公开的政府信息不存在的，也就是这一政府信息自始至终不曾产生，根本谈不上是否应当公开，对此，行政机关应当告知申请人该政府信息本身不存在。”《北京市政府信息公开规定》第二十八条：“……（六）申请公开的政府信息所涉事项属于本机关公开范围，但本机关未制作、未获取，或者未以一定形式记录、保存的，应当告知申请人申请的信息不存在并说明理由；……”。因此，有人认为，只有从未产生过的政府信息才属于“政府信息不存在”。 我们认为，如果申请公开的信息属于“未保存或者已经灭失的”,行政机关只要在答复中说明相关情况,在诉讼中提供证据予以证明即可。但是在现有法律规范未予修订情况下,若行政机关在说清楚政府信息“未保存或者已经灭失”的情况下,答复申请人“政府信息不存在”的,不宜判决行政机关的行为适用法律错误。 3 问 “政府信息不存在”情形的认定步骤？ 首先，“政府信息不存在”必须是由具有职责权限的行政主体作出。在（2014）虹行初字第129号“张xx诉上海市虹口区住房保障和房屋管理局案”中，法院认为，“申请公开的政府信息属于本机关职责权限范围，但本机关未制作或者获取的，应当告知申请人该政府信息不存在。由此，行政机关答复信息不存在的前提是属于该机关的职责权限范围，而被告却以无相关职权作为信息不存在的理由，且未提供任何检索信息的证据，故被告答复信息不存在的理由不成立、证据不充分。” 其次，行政机关对其作出的具体行政行为负有举证责任。依据《政府信息公开条例》第二条“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息”以及《行政诉讼法》第三十四条“被告对其作出具体行政行为的合法性承担举证责任”的规定，在政府信息共公开案件中，被告应承担主要的举证责任。 第三，对于“政府信息不存在”案件，被告需要对未制作或获取涉案政府信息的相关职责这一否定性的事实进行举证。 第四，如果行政机关有制作或获取涉案政府信息的相关职责，还要考虑行政机关是否已尽合理的检索义务。 答 4 问 行政机关答复政府信息不存在的，如何证明已经正确履行合理检索义务？ 理论上，对于“合理搜索”的判断应当综合考虑以下几种因素： （1）检索范围是否全面。检索范围越广、数据库信息越详细，数据基础越大，检索出来的结果在可知范围内就越具有合理性。 （2）检索方法是否妥当。选取的检索方法更有利于找寻到相关政府信息的，其检索结果更具有可靠性，具体方法包括人工检索、浏览目录、网页检索等。 （3）检索人员的工作流程是否完备。检索工作流程越是完备，检索结果更具有可信性。 （4）检索内容是否清晰。检索时，输入不同的检索词、检索内容得出的结果也是不同的。 （5）检索时间是否准确。 答 实践中，最高人民法院发布的2013年度政府信息公开十大案例中“张良诉上海市规划和国土资源管理局案”，法院认为，作为普通公民，认为其无法知晓相关信息的规范名称，被告仅以原告的描述为关键词进行检索，进而简单答复政府信息不存在，亦属未能能尽到检索义务，故判决撤销被诉政府信息公开答复，责令被告重新作出答复。 |
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