|
国有土地使用权出让招拍挂制度于1999年开始实行，2004年要求全国普遍执行。至2017年，招拍挂制度已执行了18年，虽然该制度在克服土地市场混乱无序，防止土地投机和土地的粗放低效利用，避免造成国有土地资产流失等方面起到有效作用，但现今房价非理性上涨， “地王”频出，土地出让招拍挂方式仍存在不少诟病。从中央到各地政府，均开始反思，并不断创新和改善土地的取得方式，希望从源头调控地价和房价。本文以广州市土地出让招拍挂的发展为例， 浅谈对土地出让方式的几点思考。 一广州市在招拍挂出让方式上的探索之路 广州作为全国一线城市，是房地产发展较早的城市之一,也是国内较早实行土地有偿使用和公开出让的城市之一,其操作性和规范性一直居全国领先水平。广州市政府积极响应中央调控房地产市场的号召，在招拍挂的出让方式上不断推陈出新，走出一条探索之路。 （1）“限房价、竞地价” 2007年1月，全国首例“三限双竞”地块在广州推出，限价房保利西子湾于2008年2月诞生。广州的限价房有“三限”，即限户型、限房价、限销售对象。销售对象要求是广州户籍、达到晚婚年龄的置业者和置业家庭。而限价房售价原则上定于土地出让时同一区域、同一地段的同类型商品房市场价格的70%。但是“限房价、竞地价”的模式在广州并没有得到大力推广，笔者认为原因有二：一是限定房价，长此以往必将违背市场定价的发展规律，与市场脱节；二是限价房在房屋质量和市场流通上缺乏上位政策，难以保证房屋质量，在流通环节存在不确定性。 （2）“限地价、竞配建” 2011年4月，广州在全国首次推出“限地价、竞配建”的模式，即竞买报价达到最高限制地价（出让起始价的145%）后，竞买方式转为竞保障房，如未达到最高限制地价，则按价高者得。一宗位于芳村龙溪区域原“高尔夫球场”的住宅用地，由保利地产以7.89亿元竞得，扣除3万平方米的保障房建筑面积后，折合楼面地价约5294元/平方米，低于前一年相邻地块7000元/平方米的楼面地价水平。此模式的“首秀”在一定程度上限制了地价，在一段时间内避免了“地王”的出现。 （3）“勾地”制度 2011年8月，广州市政府为稳定地价，避免成为全国的“地王出头鸟”，在借鉴香港“勾地”制度以及总结试点运行情况的基础上，开始施行土地公开出让预申请制度(俗称“勾地”制度)，探索国有建设用地使用权出让方与开发企业之间的有益互动。“勾地”制度并不是取代招拍挂制度，只是公开出让前的“热身”， “勾地”后仍需采用招拍挂等方式进行公开出让。公开出让仍必须坚持公开、公平、公正的原则。“勾地”制度有利于政府供地部门充分了解市场情况，科学制订土地出让方案，避免土地“流拍”。“勾地”和“竞配建”两种制度的出台，使得广州土地的招拍挂出让制度更加完善。但由于“勾地”制度并不是从地价上调控，对房价的实际影响并不大。 （4）“定地价、竞配建” 2012年12月，广州市政府尝试采用“定地价、竞配建”的模式出让白云新城萧岗地块，即地价是固定的，直接进入竞配建环节。当时珠江实业以11.49亿元及65000平的保障房配建拿下该地块。但“定地价、竞配建”的模式在广州落实得并不多。笔者认为，“限定地价”这种方式与招拍挂倡导的“价高者得”相违背，对于政府来说，限定地价意味着土地财政收入减少，虽然竞争配建保障房面积能协助政府有效完成每年的配建保障房任务，但在其他方式可以选择的情况下，政府更乐意选用其他出让方式，而“定地价、竞配建”只能作为一种补充，在特殊时期采用。 （5）“限地价、竞配建” 2013年7月下旬，广州市国土资源和房管局对外发布《关于我市土地节约集约利用的实施意见》（简称意见），公开征求社会意见。《意见》提出，商品住宅用地可采取“限地价、竞配建保障性住房”、“限地价、竞配建拆迁安置房”、“商品住宅用地配建保障性住房”等方式出让。商业服务业用地可采取“限地价、竞配建公共设施”方式出让。“限地价”的最高限价按照土地出让起始价格的145%设定。 在此后的三年，“限地价、竞配建”成为招拍挂出让方式的主流，并在全国得到普遍推广，杭州、上海、南京、南宁、北京等城市纷纷调整土地出让方式，采用“限地价、竞配建”的出让方式调控土地市场。2013年5月6日，广州公开举行的一块建筑面积14万平方米的居住用地拍卖中，经过近200轮竞拍，被佳兆业地产以总价18.67亿元、配建66800平方米保障房竞得，相当于配建约1300套保障性住房，创下了广州实施“限地价、竞配建”以来的新高。 （6）“限地价、竞配建、竞自持，摇号” 2017年4月13日，广州土地拍卖市场出“狠招”，对两宗住宅用地采取限地价，竞配建，竞自持，再加上摇号的方式进行出让。即当限定最高地价、最高配建拆迁安置房面积、最高企业自持商品房面积时尚未能决出竞买人时，采用摇号方式确定竞得人。最终万科以自持50%-55%的商品房面积完成两宗地的拍卖。而在佛山市南海区最近出让的一宗住宅用地拍卖中，也是万科，以自持100%商品房面积竞得地块。 限地价、竞配建，还有竞自持，从表面上看是控制了地价，避免土地竞价溢价率超过45%，但如果将开发商配建的保障房/公租房/自持住房成本分摊到地价，其地价可能远远超过土地竞得价。因此，笔者认为限地价、竞配建、竞自持，只是土地出让方式的改良，在一定时间内能遏制地价上涨的势头，但是究其本质，地价还是上涨的。 二对出让方式的思考 在坚持招拍挂的基础上，不断改良和修正出让方式，是政府用于调控房地产市场的手段之一。无可否认，每一次招拍挂方式上的转变，都能在一定时间内给当地的房地产市场适当降温，但是以改善土地招拍挂出让方式取得的成效其持续的效果并不长。究其原因，是多方面的，但从出让方式角度考虑，笔者认为可从以下三方面进行改良和创新： （1）供应条件向刚需倾斜，优先解决刚性需求 土地价格“居高不下”，笔者认为最根本的原因是供应与需求不对等。刚性需求量无法估计，而优质地块捉襟见肘，随着轨道交通的建设，刚性需求已从中心区域向外围区域分散，但还是满足不了 “居者有其屋”的要求。除了中央到政府不断强调的加大住宅用地的供应量外，建议可从满足刚需的角度设定供应条件，从地价、户型、质量、销售对象、流转政策等方面设定向刚需倾斜的供应条件，防止可能哄抬价格或投机的现象，解决刚性需求。但同时，需要地方政府在出让地块时平衡好各方的利益杠杆，避免出现任何一方利益受损的情况。 （2）淡化“价高者得”, 采用综合评标 在以往以“招拍挂”方式出让土地时，一般都是“价高者得”，在很大程度上会抬高地价。一些城市，如上海、重庆、北京等地，在“招拍挂”方式上进行突破创新，不再采用“价高者得”的方式，而积极探索综合评标或评分制。这种方式改变了以往只考虑价格因素决定竞得人的评标方式，同时需参考项目方案、绿化等因素来确定土地使用者，既淡化“价高”概念，又能更加全面考虑到各种指标来确定竞得者，达到降低地价的目的。 但需注意的是，一旦采用评标方式决定土地使用者，应杜绝各种主观因素对评标者的影响，同时也对评标人员的职业道德水平提出更高要求。 （3）多种方式相结合，差别化对待 在完善土地“招拍挂”出让方式的探索过程中，建议采用不同模式相结合的方式来出让，如“出让+租赁”、“招标+拍卖”、“招标+挂牌”复合式、“招拍挂+交易许可”、 “招拍挂+价格管制”等，最大程度地发挥不同出让方式的综合优势，同时更好地发挥市场机制和政府调控的双重作用，调控地价。 同时，对不同用地应实行不同政策，如保障性住房和商品房住宅用地出让要实行差别化政策；工业用地和房地产用地出让要实行差别化政策；房价上涨过快的城市和房价上涨平缓的城市也要差别化对待。各地也应该结合实际情况进行土地“招拍挂”出让方式的探索和创新。总之，不同的用地类型应采取不同的政策，不同地区在试行相同政策的时候应该结合当地的实际情况，选择适合当地情况的方法进行。 以上几点只是笔者拙见，创新和改善土地出让方式，是政府为响应中央调控房地产的号召，希望从源头调控地价而采取的手段之一。从广州市土地招拍挂出让方式的演变来看，出让方式的改革还任重道远，政府必须坚持“房子是用来住的、不是用来炒的”这一原则，努力改善住房供求关系，稳定市场预期，促进房地产市场平稳健康发展。 （本文作者 / 广东中地公司 / 林艳艳 ） 注：非营利性质的转载注明出处，商业性质的转载联系版权人。 |
|
|
