主体功能区规划第一讲
下面我们将用三讲的时间，来探讨主体功能区规划的相关问题，第一讲是：主体功能区概念和内涵特征
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第一部分 主体功能区的提出
党的十六届五中全会通过的中央“十一五”规划《建议》首次提出“各地区要根据资源环境承载能力和发展潜力，按照优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发的不同要求，明确不同区域的功能定位，并制定相应的政策和评价指标，逐步形成各具特色的区域发展格局”。这是我们国家第一次提出主体功能区的理念。
国家“十一五”规划《纲要》第二十章全章阐述了推进形成主体功能区的主要任务，提出根据资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，统筹考虑未来我国人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区，按照主体功能定位调整完善区域政策和绩效评价，规范空间开发秩序，形成合理的空间开发结构。
在第四十八章中明确要求“编制全国主体功能区划规划，明确主体功能区的范围、功能定位、发展方向和区域政策。”以落实“十一五”规划建议。
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根据全国“十一五”规划，国务院组织国家发改委牵头开展了主体功能区相关工作。
2006年10月，国务院办公厅下发了《关于开展全国主体功能区划规划编制工作的通知》，成立了以国家发改委主任为组长的全国主体功能区划规划编制工作领导小组，并要求《全国主体功能区划规划（草案）》在2007年年底前编制完成。
国家发改委办公厅下发了《关于开展省级层面主体功能区划基础研究工作的通知》，确定浙江、江苏、辽宁、河南、湖北、重庆、新疆、云南为试点省份，先行开展省级层面主体功能区划基础研究工作。
2007年，国务院正式下发了《关于编制全国主体功能区规划的意见》，文件明确了开展主体功能区规划的意义、指导思想、编制任务和进度要求，国家和省级层面的主体功能区规划编制工作正式启动。
2010年12月21日，国务院正式发布《全国主体功能区规划》。
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第二部分 主体功能区内涵
主体功能区是基于不同区域的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力等，按照区域分工和协调发展的原则，将特定区域确定为特定主体功能定位类型的一种空间单元与规划区域。
“主体功能”是指一个地区承担的主要功能，或者是发展经济，或者是保护环境，或者是其他功能。
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“主体功能”决定了区域的空间属性和发展方向，是区域主体功能区的核心与灵魂。
这里之所以标明“主体功能”，是因为在一个主体功能区内，其功能是多元的，是综合的。除了主要功能，还有辅助功能、次要功能。如长江三角洲地区，作为我国经济发达地区，城市密集，交通发达，人口素质较高，是我国重要的经济核心区，其持续快速发展对于长江流域，乃至我国整体经济发展都有着重要的意义。除了经济辐射功能之外，其内部土地紧张、环境恶化等问题也应重视，即生态功能等。正如可持续发展在区域层面的落实形成区域可持续发展，从而使可持续发展从理论走向实践一样，主体功能区在空间的落实，形成区域主体功能区，促进主体功能区从理论走向实践。
主体功能区内涵丰富，如何理解主体功能区，把握其实质和主旨，对于全面落实科学发展观，实现我国全面协调可持续发展有着重要的影响。对于主体功能区的基本内涵把握，应注意如下几点：
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1、主体功能区划分依据
资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力既是主体功能区发挥主体功能的重要基础，也是对区域进行主体功能定位的基础。因此，区域资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力的综合评判构成主体功能区划分的科学依据。
2、主体功能区强调主体功能
这里所说的“功能”指自然或社会事物对于人类生存和社会发展所具有的价值与作用。功能区指根据区域资源条件与环境状况，考虑资源开发利用现状和经济社会发展潜力，基于不同区域的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力等，将特定区域确定为特定功能定位类型的一种空间单元。划分功能区是国际上国土开发和空间管治的通行做法。主导功能是在某一地域多种功能并存的情况下，按照区域资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，考虑自然属性、开发利用现状及社会经济需求,经过功能重要性排序，确定的首位功能、主导功能。主体功能区强调主体功能，强调自己最重要的一面。
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3、主体功能区是客观与主观的矛盾统一
任何区域，均具有自己的特色与优势，也有自己的不足与问题，尤其是基于比较优势和绝对优势，任何区域在与其他区域竞争、合作的过程中，逐渐形成自己在更大区域体系中的地位分工和角色定位，即逐渐形成自己的主体功能。并且，受到自然、行政、经济、历史等因素的综合影响，这一主体功能区具有特定的范围，因此，主体功能区形成与存在具有一定的客观性。另一方面，主体功能区是区域开展主体功能区划的结果，对主体功能区的主体功能和区域范围的确定具有主观性。不仅资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力影响主体功能区的主体功能和区域范围的确定，而且，区域经济发展阶段、国家宏观政策、区域发展冲动等也会影响。
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4、主体功能区是静态与动态的矛盾统一
区域具有一定的稳定性，在特定的时间尺度内，某一主体功能区的资源环境承载能力、开发密度和发展潜力具有一定的稳定性，因此，建立在资源环境承载能力、开发密度和发展潜力基础上的主体功能和区域范围也具有稳定性，从而使主体功能区表现出静态性。另一方面，随着地域自然条件和社会人文因素的变化，资源环境承载能力、开发密度和发展潜力随之改变，主体功能和区域范围也相应改变，主体功能区又表现出动态性。
5、主体功能区体现适度非均衡发展的理念
不同类型的主体功能区资源环境承载能力、开发密度和发展潜力不同。其发展目标、发展速度等也不同。整体而言，优化开发区是率先发展，重点开发区是快速发展，限制开发区是适度发展，禁止开发区是生态发展。区域比较优势要求适度非均衡发展，进而通过区域合作与财政转移支付等政策的实施，实现协调发展和共同发展。
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第三部分 主体功能区相关概念
1、开发
原义是指以荒地、矿山、森林、水力等自然资源为对象进行劳动，以达到利用目的的活动。在现代经济生活中，开发的含义已经大大扩展。一切改变原始状态、自然景观的活动都称为开发。如住宅区的建设、人才的发现，以及新技术的发明，也称为开发。主体功能区中优化、重点、限制、禁止开发区域中的开发，特指以陆地国土空间为对象，以集聚人口和经济为目的，大规模、高强度推进工业化和城镇化的活动。
开发不等于发展。发展是事物由小到大，由简单到复杂，由低级到高级的变化。开发是促成发展的手段，发展是开发的结果。合理的开发会促进各个方面的发展，无序的开发会阻碍发展甚至引发倒退。就工业化和城镇化开发活动而言，从国土空间的角度观察，是由农业空间转化为城市化空间的过程；从人口角度观察，是就业从以农业为主、居住以农村为主，转为就业以工业和服务业为主、居住以城市为主的过程。就一些生态脆弱地区而言，限制不合理的开发活动，减少或避免对大自然的干扰，保障生态系统正常运转，为其他地区提供清洁的水源、清新的空气，就是发展。
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2、主体功能
一定的国土空间具有多种功能，但必有一种功能居于主要地位、发挥主要作用，这个功能就是主体功能。就一定空间单元提供产品的类别而言，要么是以提供工业品和服务产品为主体功能，要么是以提供农产品为主体功能，要么是以提供生态产品为主体功能。
主体功能并不排斥其他功能，但若主次不分也会带来不良后果。在生态空间，若把提供农产品当作主体功能，把提供生态产品当作次要功能，就会损害提供生态产品的能力；在农业空间把提供工业品作为主体功能，把提供农产品作为次要功能，就会损害提供农产品的能力等等。近年来开展的退耕还林、退牧还草、退耕还湖，在一定意义上就是将以提供农产品为主体功能的区域，调整或修复为以提供生态产品为主体功能的区域。
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3、主体功能区
划分主体功能区主要考虑水土资源承载能力、生态状况，环境容量、区位特征、经济发展水平、人口集聚状况、参与国际分工的程度以及军事的、历史的、民族的因素等。
主体功能区可以从不同的角度来定义。
从开发方式上，可以定义为优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区域四类。
从开发内容上，可以定义为以提供工业品和服务产品为主体功能的城市化地区，以提供农产品为主体功能的农产品主产区，以提供生态产品为主体功能的重点生态功能区等。
从层级上，可以分为国家层面和省级层面。从这个意义出发，以提供某类特定产品为主体功能，以提供其他产品为辅助和次要功能的空间单元，就是主体功能区。
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4、优化、重点、限制和禁止开发
指的是针对不同区域的特点，采取的不同开发方式。如前所述的开发，特指大规模、高强度的工业化和城镇化开发，而不是资源开发、农业开发、人才开发、科技开发等，更不等于发展。
优化开发是指国土开发密度已经较高、资源环境承载能力开始减弱的区域，要改变依靠大量占用土地、大量消耗资源和大量排放污染实现经济较快增长的模式，把提高增长质量和效益放在首位。
重点开发是指资源环境承载能力较强、经济和人口集聚条件较好的区域，要充实基础设施，改善投资创业环境，促进产业集群发展，壮大经济规模，加快工业化和城镇化。
限制开发是指资源环境承载能力较弱、大规模集聚经济和人口条件不够好并关系到全国或较大区域范围生态安全的区域，要坚持保护优先、适度开发、点状发展，因地制宜发展资源环境可承载的特色产业，加强生态修复和环境保护，引导超载人口逐步有序转移。
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禁止开发是指依法设立的各级、各类自然文化资源保护区域以及其他需要特殊保护的区域，要依据法律法规规定和相关规划实行强制性保护，控制人为因素对自然生态的干扰，严禁不符合主体功能定位的开发活动。
限制开发和禁止开发，是限制或禁止对一定国土空间实行大规模、高强度的工业化和城镇化开发，是为了保障其主体功能，保持并提高其提供农产品、生态产品的能力。优化开发和重点开发，都是针对提供工业品和服务产品这一主体功能的，区别是开发方式有所不同。
优化开发、重点开发、限制开发、禁止开发，都是相对的。相对优化开发区域，重点开发区域由于土地、水、环境、开发强度要比优化开发区域要小，因此要加大开发力度；相对于限制开发区域，其生态条件较好，生态重要性不是很高，所以未来要承担集聚人口的功能，为此就要集聚经济、创造更多就业岗位。
优化开发、重点开发、限制开发、禁止开发，不是一成不变的。重点开发区域，今后随着开发强度的提高，有些可能变成优化开发区域，限制开发区域可能变成禁止开发区域。
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5、开发强度
国土开发强度是指经济、人口活动消耗的国土资源占总国土资源的比例，具体定义为非农经济与人口活动所占用的国土面积（即建设用地面积）占国土面积的比例。
开发强度是优化、调整空间结构最重要的指标。各类主体功能区都必须严格控制开发强度，防止工业化城市化对耕地和绿色生态空间的过度侵蚀，保证绝大部分国土作为保障生态安全和农产品供给安全的空间。
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6、生态产品
生态产品特指维系生态安全、保障生态调节功能、维护良好人居环境的自然要素，包括清新空气、清洁水源、宜人气候和舒适环境等。生态产品同农产品、工业品和服务产品一样，都是人类生存发展所必需的产品。
推进形成主体功能区，必须确立生态产品的概念。重点生态功能区的主体功能是提供生态产品，主要表现为吸收二氧化碳，制造氧气，涵养水源，保持水土，净化水质，防风固沙，调节气候，清洁空气，减少噪音，吸附粉尘，保护生物多样性，减轻洪涝灾害等的能力。
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第四部分 主体功能区规划的特征
主体功能区规划是基础性、战略性、约束性的规划。
1、基础性
主体功能区规划是基于国土空间的资源禀赋、环境容量、现有开发强度、未来发展潜力等因素对于国土空间开发的分工定位和布局，是宏观层面制定国民经济和社会发展战略和规划的基础，也是微观层面进行项目布局、城镇建设和人口分布的基础。
2、战略性
主体功能区规划是在区域发展总体战略框架背景下，对国土空间开发进行的战略性谋划，进一步明确经济和人口的分布格局，引导城镇和产业合理布局，是一项关系国土开发全局、涉及全面建设小康社会和现代化建设长远的战略性规划。
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3、约束性
主体功能区规划是由中央关于国民经济和社会发展五年规划《建议》提出，并由人大通过的国民经济和社会发展五年规划《纲要》确定的主要任务，其规划文本一旦通过以后，具有法律效应，在规范空间开发秩序、统筹区域协调发展和基础设施布局等方面对市场主体和政府自身的行为都具有一定约束性。
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第五部分 党中央国务院重大报告文件有关主体功能区内容
2007年10月15日党的“十七大”报告中三次提及“主体功能区”。
一是在“实现全面建设小康社会奋斗目标的新要求”中提到：“……城乡、区域协调互动发展机制和主体功能区布局基本形成……”。
二是在“促进国民经济又好又快发展”部分中提到：“（五）推动区域协调发展，优化国土开发格局。……加强国土规划，按照形成主体功能区的要求，完善区域政策，调整经济布局。”
三是在“（七）深化财税、金融等体制改革，完善宏观调控体系”中写道：“围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设，完善公共财政体系……”。
2007年中央经济工作会议中又进一步阐述了主体功能区，要求推进形成主体功能区，全面落实科学发展观。
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2010年10月18日，党的十七届五中全会审议通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》，提出了“实施主体功能区战略”，阐述了优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区的识别特征，并明确提出“基本形成适应主体功能区要求的法律法规、政策和规划体系，完善绩效考核办法和利益补偿机制，引导各地区严格按照主体功能定位推进发展”。
2012年11月18日，党的“十八大”又三次提及主体功能区。其一，在全面建成小康社会和全面深化改革开放的目标中提到“——资源节约型、环境友好型社会建设取得重大进展。主体功能区布局基本形成，资源循环利用体系初步建立。单位国内生产总值能源消耗和二氧化碳排放大幅下降，主要污染物排放总量显著减少。森林覆盖率提高，生态系统稳定性增强，人居环境明显改善。”
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其二，在加快完善社会主义市场经济体制和加快转变经济发展方式中提到：“（一）全面深化经济体制改革。……加快改革财税体制，健全中央和地方财力与事权相匹配的体制，完善促进基本公共服务均等化和主体功能区建设的公共财政体系，构建地方税体系，形成有利于结构优化、社会公平的税收制度……”。
其三，在大力推进生态文明建设中提到：“（一）优化国土空间开发格局。国土是生态文明建设的空间载体，必须珍惜每一寸国土。要按照人口资源环境相均衡、经济社会生态效益相统一的原则，控制开发强度，调整空间结构，促进生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀，给自然留下更多修复空间，给农业留下更多良田，给子孙后代留下天蓝、地绿、水净的美好家园。加快实施主体功能区战略，推动各地区严格按照主体功能定位发展，构建科学合理的城市化格局、农业发展格局、生态安全格局……”。
十八届三中全会决定也在加快生态文明制度建设中提出：“划定生态保护红线。坚定不移实施主体功能区制度，建立国土空间开发保护制度，严格按照主体功能区定位推动发展，建立国家公园体制。建立资源环境承载能力监测预警机制，对水土资源、环境容量和海洋资源超载区域实行限制性措施。对限制开发区域和生态脆弱的国家扶贫开发工作重点县取消地区生产总值考核。”
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